Uzasadnienie
W dniu 12 września 2007 r. C.F. i M.F. - będący właścicielami nieruchomości położonych w Ł. przy ul. Z. 14 A i Z. 14 zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na wycięcie jednego dębu, rosnącego w granicy nieruchomości. W uzasadnieniu podali, iż drzewo jest dwuczłonowe i przy silnej wichurze grozi rozdwojeniem. Drzewo znajduje się pomiędzy dwoma budynkami, spadające żołędzie kaleczą pokrycie dachowe, zaś spadające gałęzie uniemożliwiają wyjście z wnuczkami do ogrodu.
W trakcie oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 6 listopada 2007 r. ustalono, że na terenie posesji, w linii ogrodzenia rośnie dąb o obwodzie 305 cm. Drzewo rośnie w ogrodzeniu, wrastając częściowo w betonową podmurówkę. W koronie widoczne są zabliźnione ślady po odciętych konarach. Dąb rośnie w odległości 4 m. od budynku mieszkalnego i 2 m. od budynku gospodarczego.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz art. 104 kpa odmówił wyrażenia zgody na usunięcie jednego dębu rosnącego w granicy dwóch nieruchomości przy ul. Z. 14 i Z. 14A w Ł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ powołał się na ustalenia wynikające z oględzin dębu. Wskazał, iż przedmiotowe drzewo to dąb o wymiarach pomnikowych - 305 cm. Nie posiada on w pniu śladów próchnienia, ubytków wgłębnych mogących świadczyć o jego złym stanie zdrowia. Korona jest regularna, podniesiona, a pień prosty. Podłoże wokół drzewa nie jest naruszone, brak wybrzuszeń, mogących świadczyć o naderwanym systemie korzeniowym drzewa. Odległość budynków mieszkalnych od dębu jest, w ocenie organu, znaczna. Zdaniem Prezydenta, zagrożenia spowodowane spadaniem gałęzi można usunąć poprzez wykonanie zabiegów sanitarno-pielęgnacyjnych, polegających na odcięciu gałęzi chorych i suchych.
Jeśli natomiast chodzi o spadające żołędzie, to nie mogą one w przekonaniu organu stanowić podstawy do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzewa, zwłaszcza, że istnieją metody, które zabezpieczają drzewa przed rozłamywaniem się, polegające na tym, iż w koronach drzew stosuje się wiązania.
Od powyższej decyzji odwołali się C.F. i M.F., podnosząc, iż pękają mury budynków i pozostawienie dębu zagraża bezpieczeństwu domowników.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 83 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium przedstawiło dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło treść art. 83 ust. 1,5,6 i 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, podnosząc, iż w niniejszej sprawie organ I instancji winien wyważyć interes wnioskodawców występujących z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interes publiczny przemawiający za zachowaniem jak największej liczy obiektów przyrodniczych na terenie miast i wsi. A zatem, winien rozważyć, czy bez konkretnego obiektu nie da się zrealizować przedsięwzięcia stanowiącego przyczynę wystąpienia z wnioskiem z jednoczesnym ustaleniem, jakie zmiany może to usunięcie wywołać w środowisku przyrodniczym. Mając zatem na względzie ustalenia organu I instancji wynikające z protokołu oględzin, SKO podzieliło stanowisko organu i instancji, o zasadności niewyrażenia zgody na usunięcie dębu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, C.F. i M.F., podnieśli, iż za usunięciem dębu przemawia fakt, że zagraża on zdrowiu i życiu mieszkańców posesji. Ma on bowiem ponad 20 m wysokości i spadające z jego korony suche gałęzie są znacznych rozmiarów. Ponadto zagrażają one bezpieczeństwu wnucząt skarżących bawiących się w ogrodzie. Co więcej, bliska odległość dębu w stosunku do znajdujących się na nieruchomościach budynków wpływa negatywnie na ich stan techniczny. Skarżący obawiają się także rozłamu drzewa podczas silnej wichury lub burzy.
Odnosząc się do informacji o możliwości założenia profesjonalnych obejm na pień i koronę dębu, zarzucili, iż drzewo ma ponad 20 metrów wysokości, wobec czego, niemożliwa jest jego samodzielna pielęgnacja. Zatrudnienie zaś w tym celu profesjonalnej firmy wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych, na co skarżących nie stać. W świetle powyższych argumentów strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy), Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynikała z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10, art. 77 § 1, art. 80, i 81 K.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że wydane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) orzeczenie w przedmiocie usunięcia drzewa ma charakter uznaniowy. Organ orzekający musi kierować się w pierwszym rzędzie zasadami ogólnymi wskazanymi w K.p.a. a więc dążyć do załatwienia sprawy uwzględniając interes publiczny oraz słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.).
W orzecznictwie podkreśla się, że żadne obowiązujące przepisy prawa nie dają wprost podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego (społecznego) nad interesem indywidualnym właścicieli nieruchomości zobowiązanych do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych przez nich nieruchomościach. Co więcej właściciele nieruchomości lub ich użytkownicy mają prawo oczekiwać, że ograniczenia korzystania z nieruchomości w związku z ich zadrzewieniem będą sprowadzały się niezbędnego minimum wyznaczonego przepisami ustaw.
Określając ramy interesu publicznego trzeba mieć na względzie, iż w świetle regulacji normatywnych rośliny nie objęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone m.in. jedynie w związku z racjonalną gospodarką (art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). We wskazanym przepisie prawodawca posłużył się określeniem "niszczenie". W kontekście wymienionych w przepisie enumeratywnie przypadków, gdy dopuszcza się niszczenie roślin, trzeba stwierdzić, iż pojęcie to występuje w znaczeniu, odnoszącym się do wszystkich przypadków unicestwienia, czy przetwarzania zasobów przyrodniczych, także w związku z ich prawidłową eksploatacją, w tym usuwaniem drzew (wyrok: NSA w Warszawie z 4.02.2000 r. IV S.A. 2421/97 – LEX nr 77625; WSA Warszawie z dnia 14 marca 2006 r. IV SA/Wa 2237/05 - LEX nr 227797).
Powołany powyżej przepis art. 7 K.p.a. stanowiąc, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli przewiduje konieczność harmonizacji obu interesów. Z kolei art. 77 K.p.a. konkretyzujący zasadę prawdy obiektywnej stanowi, że obowiązkiem organu jest zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpujące rozpatrzenie całości tego materiału. Tak więc decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na wycięcie drzewa powinna być poparta przeprowadzeniem postępowania administracyjnego z uwzględnieniem i odniesieniem się do wszystkich zarzutów podnoszonych w jego toku przez stronę. Całokształt materiału dowodowego winien decydować, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do odmowy wydania spornego zezwolenia, a wszystkie konkluzje i wywody powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.
Obowiązek taki nakłada na organ przepis art. 107 § 3 K.p.a. Rolą uzasadnienia decyzji jest bowiem, by strona na podstawie jego lektury mogła stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jej sprawy, jakich ustaleń dokonał organ i w jaki sposób dokonał ich oceny.
Wskazać również należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w katalogu zasad ogólnych w art. 15 K.p.a. jest zasada dwuinstancyjności postępowania, przez co należy rozumieć dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy – a więc w postępowaniu II instancji jako ponowną analizę argumentów strony przedstawianych zarówno w postępowaniu w I instancji, jak i argumentów przedstawionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji zarówno do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji, jak i do tych zarzutów, które były podniesione przez stronę po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem ustosunkowanie się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu i w toku postępowania odwoławczego.
W rozpoznawanej sprawie podstawowym dowodem, w oparciu o który organ wydał zaskarżoną decyzję był dowód z oględzin przedmiotowego drzewa. W aktach sprawy brak jest jednak potwierdzenia zawiadomienia skarżących o terminie przeprowadzenia tego dowodu, zaś w oględzinach uczestniczył tylko jeden z wnioskodawców – M.F.
Fakt ten daje podstawę do uznania przez Sąd, iż został naruszony w sprawie przepis art.10 § 1 K.p.a. obligujący organ do zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 22.04.1999 r. IV SA 461/97 LEX nr 47182).
Wskazana powyżej czynność oględzin, której wynik miał podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie, została przeprowadzona nie tylko z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., ale także art. 79 K.p.a.. Przepisy te wymagają zapewnienia udziału stronie w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.), a w tym, w przeprowadzanym dowodzie (art. 79 § 1 K.p.a.). O terminie przeprowadzenia dowodu każda ze stron musi być powiadomiona co najmniej na siedem dni przed terminem w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w tej czynności oraz przygotowania się do niej. W toku przeprowadzania czynności strona ma prawo zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 Kpa),(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.05.1998 IV SA 1111/96 LEX nr 43267).
Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi również do wniosku, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. W toku oględzin nie ustalono bowiem wysokości drzewa oraz nie rozważono podnoszonego przez skarżących zagrożenia związanego z możliwością uszkodzenia budynku mieszkalnego, który znajduje się w odległości zaledwie 4 metrów od pnia drzewa. Należy również zwrócić uwagę na to, że zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji ustalenia co do stanu zdrowotnego drzewa oraz jego wyglądu nie wynikają z protokołu oględzin drzewa i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. Ustalenia te należało zatem ocenić jako dowolne.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnieśli ponadto, iż pozostawienie dębu zagraża bezpieczeństwu domowników i dodatkowo wyjaśnili, że pękają mury budynku. Do okoliczności tej organ II instancji nie ustosunkował się mimo, iż ma ona w ocenie Sądu istotne znaczenie w sprawie i może uzasadniać konieczność usunięcia drzewa.
Ponadto Sąd stwierdził, że organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co również nie wywiązały się z obowiązku nałożonego przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi wszak, że organy administracji publicznej obowiązane są nie tylko zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki zaś odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Powyższy obowiązek powtórzony został w przepisie art. 81 K.p.a. w odniesieniu do każdej okoliczności faktycznej, która może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 18.11.1999 IISA 1210/99 LEX nr 46806 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.05.1998 IV SA 1111/96 LEX nr 43267).
Treść przepisu art. 81 K.p.a. wymaga, aby przed wydaniem decyzji organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów.
Naruszenie powyższego prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), uprawnia (...) do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 10.01.2002 V SA 1227/01 -LEX nr 109326).
Konkludując należy zatem wskazać, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnych z naruszeniem wymogów prawa procesowego – art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu w administracyjnym, które należy rozumieć jako udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, ponieważ to nie strona ma obowiązek wykazywać aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu lecz organ administracji publicznej, który po zakończeniu postępowania wyjaśniającego ma również obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Natomiast to, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostaje wyłącznie w jej uznaniu. Rzeczą organu jest to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na to, iż wskazane uchybienia procesowe dotyczą również decyzji organu I instancji Sąd na podstawie art. 135 powyższej ustawy uchylił także decyzję organu I instancji.
B.C.