Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 208/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania W.K., uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 28 grudnia 2020 r. W.K. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną K. K. Decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji odmówił W.K. przyznania wnioskowanego świadczenia, argumentując że w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy, ponieważ W.K. jest uprawiony do emerytury z zakładu ubezpieczeń społecznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji W.K. wniósł o jej zmianę i przyznanie świadczenia ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że podopieczna K.K. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] grudnia 2020 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który datuje się od 23 sierpnia 2017 r. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 60-go roku życia, a samo orzeczenie wydano na stałe. Wskazano w nim także, że K.K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mąż podopiecznej 28 grudnia 2020 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że nie pracuje lecz pobiera emeryturę. W aktach sprawy znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z [...] listopada 2020 r., zgodnie z którą przyznano W.K. emeryturę w wysokości 2.443,23 zł do wypłaty.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 17 ust. 1, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5, art. 24 ust. 2, ust. 2a i ust. 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca jest mężem niepełnosprawnej K. K., ur. [...] sierpnia 1957 r.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak zauważył organ odwoławczy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych powyższy przepis normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Obowiązek alimentacyjny małżonka nie wynika z pokrewieństwa czy powinowactwa, jest związany immanentnie z węzłem małżeńskim i związanymi z tym obowiązkami wzajemnego wsparcia, troski i pieczy małżonków. Jeżeli zatem małżonek osoby niepełnosprawnej dla właściwego sprawowania pieczy musi zrezygnować z kontynuowania czy podjęcia pracy zarobkowej, to on w pierwszej kolejności uprawniony jest do skorzystania ze wsparcia, jeżeli Państwo przewiduje jakąkolwiek jego formę osobom sprawującym pieczę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. W.K. należy zatem do kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia.

K.K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] grudnia 2020 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który datuje się od 23 sierpnia 2017 r. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 60-go roku życia, a samo orzeczenie wydano na stałe. Ponadto wskazano w nim, że K.K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe oznacza, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Zdaniem organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie występuje okoliczność, która nie pozwoliła na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego W.K. w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną. Mianowicie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku W.K. o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W.K. jest bowiem uprawniony do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z [...] r., znak: [...], zgodnie z którą przyznano W. K. emeryturę w wysokości 2.443,23 zł do wypłaty).

Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

Organ odwoławczy podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Dlatego też Kolegium opowiedziało się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach NSA w sprawach: I OSK 1983/20, I OSK 254/20, I OSK 2375/19 oraz I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Ustawodawca zróżnicował sytuację osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (tj. świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami) umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznano bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do świadczenia emerytalno-rentowego opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania jednego z tych świadczeń. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury zgodnie z art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 291). Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tego świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty.

Wobec powyższego zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, co eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a zatem w sprawach wymagających rezygnacji ze świadczenia emerytalno-rentowego od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję wstrzymaniu wypłaty świadczenia.

Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że skarżącemu przysługuje prawo wyboru, które świadczenie chce otrzymywać - emerytalno-rentowe czy świadczenie pielęgnacyjne. Nie ma natomiast możliwości pobierania dwóch tych świadczeń jednocześnie. Z akt sprawy wynika, że przyznana W.K. emerytura wynosi od 1 grudnia 2020 r. 2.935,42 zł brutto, a 2.443,23 zł do wypłaty. Oznacza to, że kwota tego świadczenia jest wyższa niż świadczenie pielęgnacyjne, które od 1 stycznia 2021 r. wynosi 1.971,00 zł. Jak było jednak wyżej wskazane, prawo wyboru świadczenia należy do wnioskodawcy, i to od niego zależy czy chce pobierać emeryturę czy świadczenie pielęgnacyjne.

Organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie winien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o ustanie bądź zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty. Obowiązek informowania strony wynika z art. 9 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie, jak w przedmiotowej sprawie - emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do ustania bądź zawieszenia prawa do omawianego świadczenia, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia, w szczególności o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał także do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Wskazane okoliczności są istotne dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, a ich brak implikuje konieczność uchylenia decyzji i przekazania całej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na regulacje art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uwzględnienie odwołania w powyższym zakresie nie oznacza jednak, że w niniejszej sprawie przesądzono ostatecznie, że skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o które się ubiega. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję, albowiem przyjęta przez organ podstawa odmowy przyznania świadczenia okazała się wadliwa.

Organ orzekający w sprawie nie wypowiedział się natomiast co do wszystkich przepisów prawa materialnego, z których wynikają przesłanki pozytywne i negatywne nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika jest jaki jest zakres czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych wykonywanych przez skarżącego i czy ich rozmiar uzasadnia przyjęcie, że sprawuje on opiekę w sposób uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia. W tym celu organ pierwszej instancji winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, mając na względzie, że zgodnie z art. 23 ust. 4 aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości.

W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien zatem poinformować stronę o możliwości wyboru świadczenia: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, i związanych z tym opisanych powyżej czynnościach. W przypadku braku rezygnacji przez wnioskodawcę z emerytury organ pierwszej instancji winien wydać decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia. W przypadku wyboru przez skarżącego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji winien uwzględnić powyższe rozważania i rozstrzygnąć o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przeprowadzając w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien zapewnić stronie czynny udział w całym postępowaniu, zgodnie z dyspozycją art. 10 k.p.a. i art. 79a § 1 i 2 k.p.a.

W sprzeciwie od powyższej decyzji złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.K. wniósł o:

1. 1) zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie stronie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w szczególności zmianę uzasadnienia w/w decyzji w zakresie w jakim stwierdza, że przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego na rzecz osoby pobierającej świadczenie emerytalno-rentowe wymaga rezygnacji ze świadczenia emerytalno-rentowego oraz w zakresie w jakim udziela organowi I instancji wskazówki odnośnie uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego przy ponownym rozpoznaniu sprawy,
2. 2) wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za pośrednictwem podmiotów uprawnionych z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie analizy statutu emeryta i rencisty w świetle opieki nad osobą niepełnosprawną, w szczególności czy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. nie narusza wartości konstytucyjnych określonych w art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w tym w celu ustalenia czy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
3. 3) zawieszenie postępowania wobec skarżącego przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w sprawach o sygnaturach: [...] oraz [...] do momentu rozstrzygnięcia niniejszego postępowania,
4. 4) potwierdzenie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno być uzależniane od zawieszenia pobierania świadczenia emerytalno-rentowego,
5. 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej stanowiącej co najmniej wyrównanie świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez Sąd wraz z należnymi odsetkami ustawowymi,
6. 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wyjaśnił, że od 2007 r. po przebytym zawale był rencistą z tytułu częściowej niezdolności do pracy, posiadał umiarkowany stopień niepełnosprawności. W związku z koniecznością ciągłej opieki nad niepełnosprawną małżonką, 31.03.2020 r. zakończył zatrudnienie w firmie A sp. z o.o. oraz wystąpił do GOPS S. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonką. Decyzją z [...].05.2020 r. GOPS S. przyznał skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ustalając termin do dnia 31.12.2020 r. W ramach uzasadnienia decyzji wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.06.2019 r., sygn. akt SK 2/17. W czwartym kwartale 2020 r. skarżący osiągnął wiek emerytalny i upłynął termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonki. W dniu [...].10.2020 r. skarżący ukończył 65 lat, w związku z czym świadczenie rentowe z tytułu niezdolności do pracy zostało zamienione na emeryturę.

Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z [...].11.2020 r. przyznano skarżącemu emeryturę od 21.10.2020 r. tj. od dnia osiągnięcia wieku emerytalnego. W związku z uzyskaniem aktualnego orzeczenia o stanie niepełnosprawności małżonki skarżący złożył do GOPS S. wniosek z zamiarem przedłużenia ustalonego świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31.12.2020 r. Wraz z wnioskiem dostarczył wymaganą dokumentację, w tym m.in. decyzję ZUS o przyznaniu emerytury. Decyzją z [...].01.2021 organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, celem opieki nad osobą niepełnosprawną - małżonką K.K., wskazując na przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Zdaniem skarżącego, rezygnując z wykonywania pracy celem opieki nad osobą niepełnosprawną powinien uzyskać dodatkowe wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od statusu rencisty / emeryta.

Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło wprawdzie zaskarżoną decyzję z [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, jednakże rozstrzygnięcie SKO zapadło z uwagi na wadliwość proceduralną decyzji z [...] r. Natomiast argumenty skarżącego przytoczone w złożonym odwołaniu nie zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględnione. Kolegium uznało, że skarżącemu przysługuje prawo wyboru, które świadczenie chce otrzymywać (emerytalno-rentowe czy też pielęgnacyjne), nie ma natomiast możliwości pobierania dwóch świadczeń jednocześnie. Zdaniem skarżącego stanowisko to jest błędne. Świadczenie pielęgnacyjne stanowi wsparcie i pozwala wyrównać uszczerbek majątkowy opiekuna, związany z koniecznością zmiany planów życiowych w związku z poświęceniem się opiece nad niepełnosprawną osobą. Bez znaczenia jest przy tym status emeryta czy rencisty. Zmienione warunki przyznawania tego świadczenia tylko z uwagi na zmianę statusu (rencista/emeryt), ze względu na potrzebę respektowania zasady ochrony praw nabytych nie powinny dotyczyć osób, które pobierały już wcześniej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie poprzednio obowiązującej decyzji.

Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej wydanej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040, a także wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 1166/20 – Lex nr 3047891, 23 czerwca 2020 r. II OSK 1071/20 – Lex nr 3039234, 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 – Lex nr 3015217, 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 – Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 – Lex nr 2785388).

Zauważyć w związku z tym trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (vide: wyroki NSA z: 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – Lex nr 2315542, 28 listopada 2019 r. II OSK 3502/19 – Lex nr 2758814, 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 767/18 – Lex nr 2621264).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że dodany do kodeksu ustawą nowelizującą przepis art. 138 § 2a przewidział zamieszczenie w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, w razie dopatrzenia się w zaskarżonej decyzji "błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie", wytycznych co do ich wykładni. Uzupełnienie przepisu tworzącego umocowanie do wydania takiej decyzji przez komentowane unormowanie umotywowano potrzebą zapobieżenia sytuacji, w której organ ten skoncentruje się tylko "na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie". Wytknięcie tych błędów pozwala – jak założono – "uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji" (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 61).

Użycie w art. 138 § 2a zwrotu "określa także wytyczne" wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje pewną swobodą w realizacji dyspozycji tego przepisu. Z brzmienia analizowanego uregulowania trzeba jednak wnosić, że zastosowanie się do tej dyspozycji nie zostało pozostawione uznaniu organu. W ramach jego kompetencji mieści się niewątpliwie wskazanie czynników, które trzeba uwzględnić, dokonując interpretacji pojęć nieostrych, bądź zdefiniowanie relacji zachodzących pomiędzy odnoszącymi się do sprawy uregulowaniami prawa materialnego. [...] Wytyczne te mogą przybierać postać wskazówek przydatnych w procesie interpretacji prawa i/lub ograniczać się tylko do jakiegoś aspektu rozpoznawanej sprawy (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019, pod redakcją W. Chróścielewskiego. Z. Kmieciaka, autor fragmentu Z. Kmieciak – Lex).

Lektura akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że przed organami administracyjnymi toczy się postępowanie zainicjowane wnioskiem W.K. z 28 grudnia 2020 r. w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną K.K..

Jak trafnie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: pkt 1 - matce albo ojcu, pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, pkt 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pkt 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

1. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: pkt 1 - rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 2 - nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 3 - nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: pkt 1 - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub pkt 2 - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 1b). Świadczenie pielęgnacyjne według art. 17 ust. 5 nie przysługuje, jeżeli: pkt
2. 1) osoba sprawująca opiekę:
3. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
4. b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
5. 2) osoba wymagająca opieki:
6. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
7. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
8. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
9. 4) (uchylony);
10. 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
11. 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek pozytywnych występujących zarówno po stronie wnioskodawcy (opiekuna) jak po stronie osoby niepełnosprawnej wymagającej osoby opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest więc ustalenie i jednoznaczne zweryfikowanie wszystkich przesłanek zarówno tych pozytywnych jak i negatywnych warunkujących wydanie decyzji w tym przedmiocie. Rolą każdego organu administracyjnego, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, jest działanie na podstawie i w granicach prawa. A zatem, w toku postępowania wyjaśniającego organ zobowiązany jest przestrzegać ściśle określonych reguł postępowania, zdefiniowanych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ ma więc obowiązek stać na straży praworządności, czyli działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Jego powinnością jest przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W postępowaniu wszczętym na żądanie strony informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 1 i 2 k.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił się od realizacji wspomnianych wyżej obowiązków czym naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Mianowicie Wójt Gminy S. wydając rozstrzygnięcie poprzestał wyłącznie na dokumentach załączonych przez W.K. do wniosku z 28 grudnia 2020 r. w postaci: orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] grudnia 2020 r., mocą którego K.K. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2020 r. o przyznaniu W.K. emerytury w wysokości 2443,23 zł do wypłaty, odpisu skróconego aktu małżeństwa, orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] października 2015 r. o zaliczeniu skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] listopada 2017 r. o uznaniu K.K. za niezdolną do samodzielnej egzystencji do 30.11.2020 r., decyzji z [...] grudnia 2019 r. wydanej dla W.K. o przeliczeniu renty oraz decyzji z [...] września 2019 r. wydanej dla K.K. o przeliczeniu emerytury.

W oparciu o wspomniane dokumenty, organ pierwszej instancji, mając na względzie wyłącznie literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stwierdził, że w sprawie występuje przesłanka negatywna wykluczająca prawną możliwość przyznania świadczenia, ponieważ W.K. ma ustalone prawo do emerytury. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej pozytywnej bądź negatywnej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wiązało się z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego zasadniczym celem powinno być ustalenie, które konkretnie przesłanki z art. 17 u.ś.r. zostały spełnione i z czego takiego ustalenia wynikają bądź które nie zostały spełnione i co ewentualnie wnioskodawca powinien uczynić aby je spełnić (wykazać ich spełnienie). Wymogom tym organ pierwszej instancji ewidentnie nie sprostał, co stanowiło dostateczną, aczkolwiek nie jedyną, podstawę do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji kasacyjnej.

Braki w omówionym wyżej zakresie uniemożliwiały organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, czy też mówiąc inaczej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bądź odmowy jego przyznania.

W kontrolowanej sprawie, jak trafnie stwierdził organ drugiej instancji, Wójt Gminy S., poza omówionymi wyżej uchybieniami natury procesowej, poprzestał na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie dostrzegając potrzeby jej uzupełnienia wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wskazując na ewolucję poglądów orzeczniczych w kwestii poprawnego odkodowania znaczenia normatywnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium wyraziło aprobatę dla stanowiska opowiadającego się za umożliwieniem osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń; pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Mając na uwadze zarzuty wyrażone w treści sprzeciwu warto w tym miejscu zauważyć, że w ostatnim czasie na tle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zarysowały się dwa nurty. Pierwszy nurt wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19. W orzeczeniach tych NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Natomiast drugi nurt zaprezentowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 305/21, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 659/20, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20. W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. NSA podzielił pogląd podnoszony w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.

Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest dana osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować.

Skład orzekający Sądu w rozpatrywanej sprawie, podobnie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podziela ostatni z przytoczonych wyżej poglądów judykatury i zauważa, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19). Prowadzić to musi w konsekwencji do takiej sytuacji, w której dopiero brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować będzie odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd ten znalazł również aprobatę w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 857/20, 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 882/20, 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 423/20, 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 855/20. Z tych więc względów, wobec treści art. 193 Konstytucji RP, brak było podstaw wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe wytyczne w zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zaniechał poinformowania skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia. Organ nie poinformował wnioskodawcy o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał go też do złożenia brakujących w tym zakresie dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, o ile oczywiście skarżący wybrałby świadczenie pielęgnacyjne. Ustawowym obowiązkiem organu wynikającym z reguł proceduralnych, unormowanych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., było umożliwienie skarżącemu złożenia w organie emerytalno-rentowym – ZUS wniosku o zawieszenie emerytury. W tym celu organ powinien wyznaczyć skarżącemu stosowny termin na dopełnienie tych formalności.

Następnie winien ustalić, czy prawo do emerytury zostało zawieszone i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń przyznać świadczenie pielęgnacyjne bądź odmówić jego przyznania. Uchylając się od podjęcia wspomnianych czynności wyjaśniających organ pierwszej instancji naruszył wskazane wyżej przepisy prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynika sprawy, jako że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie został ustalony. Rację ma wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. twierdząc, że wydana przez Wójta Gminy S. decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna, co skutkowało koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się na zakończenie rozważań do zawartego w sprzeciwie wniosku o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślić trzeba, że Sąd nie posiada kompetencji do rozstrzygania spraw w zastępstwie właściwych w tym zakresie organów administracyjnych. Rolą Sądu administracyjnego, jak była już o tym mowa na wstępie, jest wyłącznie kontrola działalności organów administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie, co zresztą Sąd uczynił orzekając w sprawie niniejszej.

Reasumując, Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odpowiada przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. i, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

dc