Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 września 1996 r., wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/, Prezydent Miasta W. orzekł o wymeldowaniu Agnieszki D. i jej małoletnich dzieci z lokalu nr 9 położonego we W. przy ul. P.-W. 15.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że budynek znajdujący się pod wyżej wymienionym adresem stanowi własność Wiesława N. Najemcą lokalu w tym domu jest babka Agnieszki D. - Halina W. Agnieszka D. nie posiada samoistnych uprawnień do przebywania w lokalu, ponadto w lokalu tym nie przebywa.
W odwołaniu od powyższej decyzji Agnieszka D. zaprzeczyła, aby sporny lokal opuściła, podniosła, iż ma zamiar dalej w nim zamieszkiwać. Podała dalej, że pomimo czasowego zameldowania na okres 4 miesięcy, tj. od 1 września 1996 r. do 31 grudnia 1996 r., przy ul. B., przebywa cały czas w lokalu przy ul. P.-W.
- 15. Są tam jej meble, rzeczy osobiste, a z babcią Haliną W. prowadzi wspólne gospodarstwo.
W dalszej części odwołania Agnieszka D. napisała, że zmiana jej "czasowego miejsca pobytu" wiąże się z trudnymi warunkami, w jakich się znalazła, bowiem lokal przy P.-W. wymaga kapitalnego remontu.
Ponieważ zapadła decyzja zobowiązująca właściciela posesji - Wiesława N. do przeprowadzenia remontu mieszkania, odwołująca się uznała za stosowne udostępnienie mieszkania na czas przeprowadzenia remontu.
W dalszej części odwołania Agnieszka D. podała, że nie mieszkała i nie mieszka u męża Roberta D. przy ul. R. Mieszka tam natomiast jego siostra, która również nazywa się Agnieszka D. Decyzją z dnia 22 października 1996 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/, Wojewoda W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Agnieszka D. nie przebywa w spornym lokalu, a świadkowie zgłoszeni przez nią są jej najbliższą rodziną. Z tych przyczyn "przy rozpatrywaniu materiału dowodowego dano wiarę świadkom, którzy pracuj ą w przedmiotowej nieruchomości". Ponadto matka skarżącej - Mirosława W. zeznała, że mieszkanie nie nadaje się do zamieszkiwania, bo stale brakuje wody, energii elektrycznej, są inne utrudnienia.
Samo zaś pozostawienie w lokalu ruchomości nie stanowi dowodu przebywania w miejscu zameldowania na pobyt stały.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Agnieszka D. zarzuciła, iż właściciel posesji nie ma interesu prawnego w zgłoszeniu żądania wymeldowania, bowiem najemcą lokalu jest babka skarżącej - Halina W. Z naruszeniem przepisów postępowania zaniechano przesłuchania najemcy lokalu.
Agnieszka D. mieszka w przedmiotowym lokalu 22 lata, tj. od chwili urodzenia, prowadzi z babką wspólne gospodarstwo domowe, a po zawarciu związku małżeńskiego nadal tam przebywa wraz z dziećmi, gdyż właściciel domu nie wyraził zgody na zameldowanie męża.
Świadkowie zgłoszeni przez Wiesława N. są jego pracownikami, natomiast nie przesłuchano świadków skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie.
Na uzasadnienie stanowiska powołano argumenty podniesione w motywach decyzji ostatecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 22 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich zgodności z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ nakłada na osobę, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego, trwającego ponad dwa miesiące, obowiązek wymeldowania się we właściwym organie administracyjnym, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca oraz obowiązek wskazania nowego miejsca i adresu pobytu. Nie wykonanie tego obowiązku upoważnia organy administracji do wykorzystania dostępnych im środków egzekucyjnych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku meldunkowego, bądź do wymeldowania osoby na wniosek lub z urzędu, jeżeli spełnione zostaną przesłanki określone w art. 15 ust. 2 wymienionej ustawy.
Przepis ten określa dwa odrębne stany faktyczne, w których organy administracyjne zobowiązane są do wydania z urzędu lub na wniosek strony decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego.
Pierwszy stan faktyczny ma miejsce wówczas, gdy osoba podlegająca wymeldowaniu utraciła uprawnienia wymienione w art. 9 ust. 2 ustawy i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, a drugi stan faktyczny ma miejsce wówczas, gdy osoba bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić.
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że zaskarżona decyzja została oparta na stanie faktycznym przewidzianym w części pierwszej art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż stosownie do treści art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, do wymeldowania w takim wypadku niezbędne jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: utrata uprawnień do przebywania w lokalu, niedopełnienie obowiązku wymeldowania się z pobytu stałego, w tym lokalu i taktyczne jego opuszczenie. Orzekając o wymeldowaniu skarżącej ze spornego lokalu, organy administracyjne uznały zatem, że wystąpiły łącznie wymienione przesłanki, stanowiące podstawę do wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego w tym mieszkaniu.
Przystępując do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, należy przeanalizować, czy występowanie, bądź niewystępowanie tych przesłanek zostało wystarczająco udowodnione w toku postępowania administracyjnego, poczynając od kwestii, czy skarżąca posiada lub utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu, zawarte w przepisie art. 9 ust. 2 wymienionej ustawy.
Stwierdzić przy tym należy, iż wymieniona ustawa nie wyjaśniła, co należy rozumieć przez pojęcie uprawnień do przebywania w lokalu.
Również w przepisach obowiązującego poprzednio Prawa lokalowego, jak też w przepisach prawa cywilnego, pojęcie takie nie występuje.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, iż odpowiedź na pytanie, czy stronie przysługuje uprawnienie do przebywania w lokalu lub czy utraciła ona to uprawnienie, wymagało uwzględnienia różnych rodzajów praw podmiotowych, uzasadniających - w oparciu o prawo cywilne lub lokalowe - korzystanie z mieszkań przez osoby bezpośrednio uprawnione do tego korzystania lub przez osoby z nimi związane.
W zależności od charakteru tych uprawnień, rozróżnić można uprawnienia samoistne, którymi legitymują się bezspornie właściciele lub najemcy mieszkań i uprawnienia pochodne, które posiadają na przykład podnajemcy i osoby bliskie najemcy.
Z materiału dowodowego zebranego w aktach rozpoznawanej sprawy wynika, że uprawnienia skarżącej do przebywania w lokalu miały charakter pochodny, wywodzący się z zawartej pomiędzy Agnieszką D. a jej babką - Haliną W. umowy użyczenia. Z twierdzeń skarżącej oraz zeznań jej matki - Mirosławy W. wynika z kolei w sposób nie budzący wątpliwości, że umowa ta nie została wypowiedziana.
Już sama ta okoliczność stanowiła przeszkodę do uznania, że kumulatywnie spełnione zostały przesłanki wymagane do wydania orzeczenia o wymeldowaniu.
Dodatkowo stwierdzić należy, co następuje:
Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji państwowej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z treści naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W razie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sąd ten nie ma możliwości oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dysponował wnioskiem skarżącej o dopuszczenie dowodu z przesłuchania trzech świadków w osobach: Haliny W. - babki Agnieszki D., Wiesławy W. - ciotki skarżącej i Mirosławy W. - matki skarżącej. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań babki i ciotki skarżącej nie zostało w żaden sposób umotywowane. Wydaje się, iż w szczególności konieczne było przesłuchanie najemczyni lokalu, tj. Haliny W., której zeznania z pewnością wniosłyby wiele do sprawy. Odmówiono również mocy dowodowej zeznaniom matki Agnieszki D., a to tylko dlatego, że jest ona najbliższą rodziną skarżącej. Przepisy postępowania administracyjnego nie dają uprawnienia do dokonania dyskwalifikacji przeprowadzonego dowodu li tylko dlatego, że świadek składający zeznania pozostaje ze stroną w jakimkolwiek stosunku pokrewieństwa, czy powinowactwa. Przedmiotem oceny dowodów są wszelkie środki dowodowe, w tym również zeznania osób dla strony najbliższych, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wiarygodności i mocy dowodów, przy przestrzeganiu zasad logicznego rozumowania, na podstawie wnikliwego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego.
Z powyższych względów, z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.