Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 23 listopada 2023 r. znak SKO.4150.445.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 25 maja 2023 r. nr 279/2023 Wójt Gminy Z., po rozpatrzeniu wniosku D. S.A. w K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego o powierzchni sprzedaży do 400 m², urządzenia reklamowego, do trzech latarni oświetleniowych - słupowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie K., gmina Z. W ocenie organu I instancji planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, co pozwala na określenie w decyzji wielkości parametrów budynku oraz pozostałych cech planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o parametry i cechy zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z.K., reprezentowana przez adwokata R.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę: 1. § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez zaniechanie podania maksymalnej szerokości elewacji frontowej i odstępu od granic działki, przez co ściany boczne powstającego budynku mogą nawet pokrywać się z granicami działki, co ograniczy możliwości sąsiadów w korzystaniu z własnych działek, 2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez podanie w uzasadnieniu błędnych informacji o rzekomym złożeniu wniosku w dniu 16 kwietnia 2023 r. o zmianę decyzji, kiedy zmiana nastąpiła postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r., a więc trzy dni wcześniej, 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez zezwolenie na powstanie budynku i funkcji usługowo-handlowej na terenie rolniczym i rekreacyjnym na podstawie błędnego przyjęcia, że: noszący l.p. 62 na s. 11 decyzji budynek o szerokości elewacji 84,16 m pełni funkcję usługową w sytuacji, gdy są to jedynie nieużywane pomieszczenia gospodarcze, noszące l.p. 63 - 65 budynki nie powinny zostać uwzględnione w analizie, gdyż nie znajdują się na załączonej mapie, a ponadto pomięcie okoliczności, że jedynym budynkiem usługowym we wsi K. jest mały sklep rodzinny, 4. art. 28 K.p.a. i 29 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przed rozstrzygnięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na bezczynność spowodowanej odmową przyznania statusu strony postępowania P.C., 5. art. 126 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a., w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz at. 9 K.p.a. poprzez podejmowanie prób kształtowania praw i obowiązków uczestnika za pomocą pozakodeksowych instrumentów w postaci nienazwanych pism z dnia 21 marca 2023 r. oraz 4 kwietnia 2023 r. odmawiających P.C. prawa do statusu strony, a przez to kształtujących prawa i obowiązki uczestnika przy jednoczesnym zamknięciu drogi do złożenia odwołania albo zażalenia, które to błędy proceduralne skutkują nieważnością postępowania wydanego z pomięciem strony postępowania.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 23 listopada 2023 r. znak SKO.4150.445.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie z dniem 24 września 2023r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688), na mocy art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z2023r. poz. 977 z późn. zmianami), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten znajduje zastosowanie także w przedmiotowej sprawie. Kolegium zaznaczyło, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na mapie w skali 1:1000, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 68,0 m = 204,0 m).
Stosowna mapa znajduje się w aktach sprawy i zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające na ustalenie, jaki obszar, a tym samym jakie nieruchomości poddane zostały analizie pod kątem cech i parametrów zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Analizą objęto wszystkie działki zabudowane, które choćby w części znalazły się w wyznaczonym obszarze, z uwzględnieniem ich numeracji, położenia i powierzchni oraz powierzchni zabudowy, funkcji zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych budynków oraz elementów geometrii dachu.
Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, w obszarze analizy o promieniu 204 m dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym występują też budynki o funkcji usługowej, tj. sklep spożywczo-przemysłowy na działce nr [...] oraz zabudowa magazynowa na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zlokalizowana na obrzeżasz obszaru analizy. Wprawdzie mimo obszernej treści zarówno uzasadnienia decyzji jak też analizy nie sposób jednoznacznie ustalić, czy w ocenie organu I instancji planowany budynek usługowo-handlowy o powierzchni sprzedaży do 400 m2 kontynuuje funkcję istniejącej zabudowy, czy też stanowi uzupełnienie dominującej na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej. Skoro jednak możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla tego obiektu, to zdaniem Kolegium, należy domniemywać, że jego funkcję uznano za zgodną z już istniejącą.
Takiej oceny dokonano w sytuacji, gdy zabudowa usługowa na tym obszarze reprezentowana jest przez osiedlowy sklep spożywczy oraz budynki magazynowe (jak wynika z twierdzeń odwołania nieużytkowane), znajdujące się na obrzeżach obszaru analizy, w znacznej odległości od terenu inwestycji i bez wykazanego związku przestrzennego z tym terenem, a zatem także z planowaną inwestycją.
Otoczenie działek nr ew. [...] i [...] w obrębie K. stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która jest w istocie wyznacznikiem funkcji na tym terenie. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium podzieliło pogląd, wedle którego warunek kontynuacji funkcji jest spełniony również wtedy, gdy planowana inwestycja uzupełnia funkcję istniejącą, a contrario nie wyklucza się z nią. Wskazało, że co do zasady obiekt o charakterze handlowo-usługowym uzupełnia zabudowę mieszkaniową przyczyniając się przy tym do zrównoważonego rozwoju. Budowa obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym jest możliwa, jednakże sporna inwestycja to budowa pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni 704,90 m2 i powierzchni sprzedaży 400 m2, która ma być zrealizowana nie na obrzeżach zabudowy mieszkaniowej, lecz w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych jednorodzinnych oraz terenów wprawdzie niezabudowanych, ale wydzielonych pod tego rodzaju zabudowę.
Biorąc pod uwagę wielkość spornego pawilonu oraz specyfikę prowadzenia działalności handlowej takich obiektów funkcjonujących w ramach sieci "D.", rozważenia wymagało czy taka inwestycja może zostać w opisanych realiach uznana za uzupełniającą istniejąca zabudowę. Istniejąca w sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową budownictwa jednorodzinnego, zatem towarzyszyć takim obiektom może np. niewielki sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne. Wątpliwości budzi, czy takie funkcje realizuje budynek handlowo-usługowy o tak dużej pow. zabudowy jak 704,90 m² i co istotne, o takiej lokalizacji, jaką w tym przypadku dopuszczono. Organ I instancji nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia, pomijając całkowicie kwestię kontynuacji funkcji.
Przechodząc do szczegółowej analizy poszczególnych parametrów przyszłej inwestycji Kolegium stwierdziło, że określenie wielkości poszczególnych parametrów (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu) zostało dokonane bądź poprzez wskazanie wielkości granicznych (szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia połaci dachu) lub poprzez wskazanie wyłącznie wielkości maksymalnej, której inwestorowi nie wolno przekroczyć (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy). Odzwierciedleniem przeprowadzonej analizy jest pkt 1.3 a)-f) decyzji "Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu: "który ustala: • obowiązującą linię zabudowy, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji; • wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - do 12,74%; • szerokość elewacji frontowej - od 2,76 m (dla budynku o funkcji gospodarczej) do 84,16 m (dla budynku o funkcji usługowej); • geometria dachu - dach jednospadowy, dwuspadowy, wielospadowy o kącie nachylenia od 5 stopni do 58 stopni lub płaski i wysokości do kalenicy od 2,30 m do 10,50 m; kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu wyznacza się równolegle, prostopadłe lub skośnie".
Kolegium uznało, że wobec braku zindywidualizowanego uzasadnienia decyzji w stosunku do planowanej inwestycji, w tym do jej poszczególnych parametrów należy domniemywać, że za gwarancję zachowania ładu przestrzennego w otoczeniu planowanej inwestycji uznano fakt, że każda z tych wielkości znajduje swój odpowiednik w obszarze analizowanym. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna nie zawiera żadnych danych dotyczących usytuowania budynków znajdujących w sąsiedztwie terenu inwestycji względem istniejących dróg, w tym odległości od drogi publicznej, przez którą realizowany ma być wjazd na teren inwestycji. Zarówno w analizie, jak też w treści decyzji wskazano jedynie, że "budynek należy lokalizować w ustalonej na załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.)".
Kolegium podkreśliło, że ogólny charakter uzasadnienia decyzji nie pozwala w istocie na prawidłowe odczytanie motywów rozstrzygnięcia. Wprawdzie na podstawie mapy stanowiącej załącznik do decyzji można domniemywać, że podstawę do wyznaczenia linii zabudowy na terenie inwestycji stanowiła linia zabudowy budynku istniejącego na działce nr ewid. [...], jednakże taka informacja winna zostać zawarta w treści decyzji. Linia zabudowy jest bowiem jednym z podstawowych elementów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie, stąd nie bez znaczenia dla stworzenia uporządkowanych relacji w przestrzeni jest sposób jej wyznaczenia, który powinien zostać w sposób czytelny wyjaśniony w treści decyzji.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działki/terenu inwestycji zawiera się w przedziale od 0,46% (działki nr ewid. [...] o pow. 10 1405 m²) do 22,80 % (działka nr ewid. [...] o pow. 602 m²); średnio 6,90%. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dla planowanej zabudowy ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyłącznie poprzez wskazanie jego maksymalnej wielkości, tj. do 12,74%. Przy czym wskaźnik ten odpowiada wskaźnikowi występującemu wyłącznie w przypadku działki nr [...] o pow. 599 m². Tymczasem co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest możliwe w postaci konkretnej wielkości bądź też w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej).
Tym samym określenie w warunkach przedmiotowej sprawy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy - do 12,74% należy, zdaniem Kolegium, uznać za nieskonkretyzowane. W ocenie Kolegium, organ I instancji w ogóle nie wskazuje czy ustalony w decyzji wskaźnik spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. Określając jego wielkość pomija całkowicie sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, w szczególności fakt, że zabudowa sąsiednia to przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym ta zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji istnieje na działkach, których powierzchnia jest mniejsza od powierzchni planowanej zabudowy.
Jednocześnie ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy na tak wysokim poziomie (prawie dwukrotnie wyższym niż średni w obszarze analizy) organ I instancji nie uzasadnia z jakich powodów odstępstwo to znajduje w sprawie uzasadnienie, mimo iż wskaźnik wzorcowy występuje na działce o nieporównywalnej powierzchni i odmiennym sposobie zabudowy i zagospodarowania. Powołane zaś argumenty mające, w ocenie organu I instancji, przemawiać za słusznością podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia, stanowią w istocie zbiór ogólnych twierdzeń dotyczących zasad postępowania przy ustalaniu tego parametru inwestycji.
Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż w obszarze analizowanym wielkość szerokości elewacji frontowej kształtuje się w przedziale od 2,76 m (budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...]) do 84,16 m (zabudowa magazynowa na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]); średnio 11,86 m, co z tolerancją do ± 20% wynosi (po zaokrągleniu w górę i w dół) od 9,5 m do 14,2 m. W zaskarżonej decyzji parametr ten został wyznaczony w tzw. "widełkach" tj. poprzez wskazanie wielkości granicznych: minimalnej i maksymalnej (od 2,76 m do 84,16 m). Ustalając jednakże dany parametr w wartościach od - do, organ musi zachować w tym zakresie pewne ograniczenia - rozpiętość ta nie może być nadmierna. W przedmiotowej sprawie rozbieżność jest na tyle istotna, że w istocie przyjąć należy, że parametr ten nie został wystarczająco precyzyjnie ustalony. Może to prowadzić do nadmiernej dowolności przy realizacji obiektu, gdyż sprzeczne jest z naczelną zasadą jakiej służy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy tj. zachowaniem przez planowaną inwestycję ładu przestrzennego jaki panuje w danym obszarze urbanistycznym.
W ocenie tego organu równie istotną kwestią pozostaje zasadność ustalenia maksymalnej szerokości obiektu w oparciu o szerokość zabudowy magazynowej, która jest wielkością jednostkową, skrajnie różną od dominującej w obszarze analizowanym, a także usytuowaną względem planowanej inwestycji w taki sposób, który nie wskazuje na istnienie związku przestrzennego.
Kolegium dodało także, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest jednym z warunków niezbędnych do prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy. W zaskarżonej decyzji parametru tego nie wyznaczono. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustala się, zgodnie z § 8 rozporządzenia, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Kolegium podkreśliło, że w przypadku tego parametru, podobnie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej mamy do czynienia z nadmierną rozpiętością ustalonych wielkości. Dotyczy to zarówno kąta nachylenia połaci dachu (od 5 ⁰ do 58°, jak też wysokości kalenicy od 2,30 m do 10,50 m). Zważywszy na tę rozpiętość wielkości granicznych można nawet pokusić się o stwierdzenie, że poszczególne elementy konstrukcji dachu nie zostały w ogóle ustalone. Końcowo organ zwrócił uwagę na brak uzasadnienia dla przyjętej w tej sprawie kontynuacji funkcji, wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wyłącznie poprzez wskazanie maksymalnej jego wielkości, brak uzasadnienia co do zaproponowanego odstępstwa od reguły wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy na podstawie średniej wielkości z obszaru analizy, nadmierną rozpiętość wielkości granicznych szerokości elewacji frontowych oraz wysokości kalenicy i kąta nachylenia połaci dachu.
Organ ten stwierdził także, że ustalenie, iż w obszarze analizy występuje zabudowa usługowa bez odniesienia do rodzaju tej zabudowy a także wielkości tych obiektów (gabarytów zabudowy) nie jest wystarczające do ustalenia czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. Jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od ustalonych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Treść uzasadnienia odstępstwa musi być na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzennourbanistycznego w obszarze analizowanym. Zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie stosownego uzasadnienia.
Ponadto, nie sposób nie dostrzec, że decyzja jest rozbudowana w kwestiach, które nie mają większego znaczenia dla tej konkretnej sprawy, a z drugiej strony lakoniczna i zdawkowa w zakresie oczekiwanego uzasadnienia motywów przyjęcia takiej, a nie innej charakterystyki planowanej zabudowy. To w znacznej mierze utrudnia odczytanie motywów, jakimi w istocie kierował się organ przy podejmowaniu tej decyzji. Mając ponadto na uwadze zarzuty odwołania organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym także w kontekście okoliczności wskazanych w odwołaniu od decyzji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących bezczynności organu I instancji w związku z niepodejmowaniem działań w formie decyzji administracyjnej w zakresie uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym Kolegium wskazało, że kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 65/23.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła D. S.A. z/s w K., reprezentowana przez adw. A. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Z. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej nie można uznać, by decyzja Wójta Gminy Z. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa. Zdaniem strony obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, kontynuacja funkcji i jej parametrów jest zachowana, bowiem nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.
Wielkość poszczególnych parametrów została ponadto szczegółowo uzasadniona. Strona dodała, że inwestycja przewidziana do realizacji przez inwestora dedykowana jest lokalnej społeczności i odpowiada na jej potrzeby - zwłaszcza, że jak wynika z analizy brak takiego obiektu w miejscowości K.. Planowany do realizacji budynek handlowo-usługowy zdaniem strony stanowić będzie pod względem funkcji uzupełnienie zabudowy występującej na terenie objętym analizą, a organ I instancji w sposób prawidłowy powyższe uzasadnił.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy Z. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu warto przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.
Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd rozpoznający sprzeciw uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie narusza prawa, a tym samym nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.
W przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a zatem organ prawidłowo skorzystał z uprawnienia do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie jest kompletny, ani wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o ustaleniu warunków zabudowy.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie").
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy w ocenie sądu organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że analiza urbanistyczna w oparciu, o którą wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, okazała się wadliwa.
Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że w wykonanej analizie brak jest uzasadnienia dla przyjętej w sprawie kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowany do realizacji obiekt to budynek usługowo-handlowy o powierzchni sprzedaży do 400 m², którego otoczenie stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zaznaczenia wymaga, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję.
Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest jednak, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Takiego uzasadnienia dla projektowanej zabudowy w sprawie zabrakło. Co więcej, wskazanie przez organ I instancji, że w obszarze analizy występuje zabudowa usługowa nastąpiło bez odniesienia do rodzaju tej zabudowy, a także wielkości tych obiektów (gabarytów zabudowy), co nie jest wystarczające do ustalenia czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa.
Sąd podziela również stanowisko Kolegium, wedle którego określenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy jest jednym z podstawowych warunków (parametrów) kształtowania zabudowy (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Linia taka, stanowiąca przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, winna zostać w sposób wyraźny oznaczona w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część graficzną i tekstową (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie linia ta została co prawda zobrazowana na załączniku graficznym do decyzji, a w decyzji powołano jako podstawę ustalenia tego parametru ust. 1 § 4 rozporządzenia, to jednak w decyzji organu I instancji próżno poszukiwać wyjaśnienia w jaki sposób, w oparciu o usytuowanie jakich obiektów, została ustalona owa linia zabudowy.
Kolegium słusznie też dostrzegło, że wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, nastąpiło wyłącznie poprzez wskazanie maksymalnej jego wielkości. Podobnie jest z parametrami geometrii dachu (§ 7 rozporządzenia), które nie zostały przez organ I instancji konkretnie ustalone - nie wyznaczono wysokości gzymsu lub attyki. Tymczasem w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r., II SA/Łd 870/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie wymaga również wyjaśnienia nadmierna rozpiętość wielkości granicznych szerokości elewacji frontowych oraz wysokości kalenicy i kąta nachylenia połaci dachu.
Słusznie także zwróciło uwagę Kolegium, że brak jest uzasadnienia co do zaproponowanego odstępstwa od reguły wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia) oraz wysokości kalenicy (§ 8) na podstawie średniej wielkości z obszaru analizy. W odniesieniu do ustalenia szerokości elewacji frontowej tylko na marginesie Sąd zauważa, że sformułowanie decyzji organu I instancji (I pkt 3 lit. b decyzji) nie pozwala na jednoznaczne odczytanie tego parametru z jej treści. Co prawda ustalenie parametrów nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym nie stanowi jeszcze o naruszeniu przepisów rozporządzenia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jednak o takim naruszeniu można mówić, gdy organ ustalając w ten sposób parametry nowej zabudowy nie wyjaśni przyjętego stanowiska, a nadto gdy nie znajdzie ono uzasadnienia w analizie urbanistycznej (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1923/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodzić się zatem należy z organem II instancji, że materiał dowodowy w powyższym zakresie wymaga uzupełnienia i ponownej analizy. Pamiętać przy tym należy, że niedopuszczalne jest postępowanie organu polegające na poszukiwaniu wyłącznie takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.
Powyższe okoliczność stanowiły dla organu odwoławczego samoistną podstawę do zastosowania trybu z art. 138 § 2 K.p.a. dla uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Należy również zgodzić się z Kolegium, że zaistniały obiektywne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy, których nie można było usunąć w trybie art. 136 K.p.a., zaś rozstrzyganie co do meritum na tym etapie było przedwczesne. Usunięcie przez Kolegium stwierdzonych naruszeń naraziłoby organ odwoławczy na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Warto bowiem zaznaczyć, że analiza urbanistyczna jest głównym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom obowiązujących przepisów, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa.
Prawidłowa analiza musi zawierać odpowiednie informacje pozwalające urbaniście na przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a organowi na rozstrzygnięcie, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Dostrzeżone przez Kolegium liczne uchybienia w analizie urbanistycznej, która legła u podstaw decyzji organu I instancji wymagają ponownego jej przeprowadzenia i uzasadniały zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. Sporządzenie analizy urbanistycznej, odpowiadającej wymogom ustawowym, dopiero przez organ odwoławczy (przy istotnej wadliwości tej analizy sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji) wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 K.p.a. Oznaczałoby to w istocie, że to organ odwoławczy przeprowadziłby faktycznie całe postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Nie ulega też wątpliwości, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji płyną także zalecenia dla organu I instancji co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z tych wszystkich względów sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. złożony sprzeciw oddalił.