Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki – na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 511 ze zm., dalej jako: "u.s.p.") – wniósł skargę uchwałę Nr XIV/122/19 Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 28 listopada 2019 roku w sprawie opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w 2020 roku. W ocenie autora skargi w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, tj. art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1482 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Opierając się na wskazanym zarzucie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi jej autor wskazał, iż Rada Powiatu Opoczyńskiego podjęła w dniu 28 listopada 2019 roku uchwałę w sprawie opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w 2020 roku. Organ nadzoru pismem z dnia 15 stycznia 2020 roku poprosił Radę o złożenie wyjaśnień w przedmiocie legalności uchwały. W wyjaśnieniach złożonych 17 stycznia 2020 roku Przewodniczący Rady poinformował, że opłaty za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających z obszarów wodnych stanowią dochód własny powiatu. Przewodniczący podkreślił, że w porównaniu z rokiem ubiegłym stawki maksymalne uległy nieznacznemu podwyższeniu we wszystkich kategoriach jednostek.
Ponadto, dotychczas zadanie to nie generowało żadnych dochodów powiatu, a powodowało koszty związane z utrzymaniem parkingu oraz koszty osobowe i organizacyjne, a także że wzrosła płaca minimalna. Ze względu na to, że strzeżony parking znajduje się w odległości 20 km od większych akwenów wodnych, co generuje znaczne koszty transportu usuniętego statku lub innego obiektu pływającego. Biorąc pod uwagę powyższe, Rada Powiatu podjęła decyzję o ustaleniu maksymalnych wysokościach opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających z akwenów wodnych występujących na terenie powiatu opoczyńskiego.
Następnie Wojewoda sięgając do art. 31 ust. 1 ustawy wskazał, iż ustawodawca wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę przez radę powiatu sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3 ustawy oraz kosztów usuwania i przechowywania statków. W ocenie Wojewody, podjęcie uchwały powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją w zakresie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Radę Powiatu w związku z koniecznością usunięcia i przechowywania statków lub innych obiektów pływających. Ustalenie wysokości opłat nie może odbywać się w sposób arbitralny. Wskazuje na to także fakt, że wydawane corocznie przez Ministra Finansów obwieszczenie nie wskazuje opłat sztywnych, lecz maksymalne opłaty za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na dany rok.
Natomiast przyjęte przez Radę Powiatu wysokości opłat odpowiadają stawkom maksymalnym ustalonym obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2019 roku w sprawie maksymalnych opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2020 (M. P. poz. 732) bez precyzyjnego wskazania przyczyn ustalenia właśnie takiej wysokości opłat.
Tymczasem, ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy, a nie w drodze arbitralnego uznania ze strony organu z pominięciem ustawowych kryteriów. Rada powiatu, ustalając wysokość tych stawek, winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w danym konkretnym przypadku, w szczególności ceny za usługi tego rodzaju świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w szczególności podmioty zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem. W przypadku, gdy przetarg taki nie dojdzie do skutku, Powiat może realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 ustawy, przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie zwalnia to jednak z obowiązku przeprowadzenia kalkulacji tych kosztów w oparciu o kryteria ustawowe i dopiero w oparciu o taką kalkulację podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie statku i innych obiektów pływających po obszarze wodnym.
Opłaty te winny w szczególności odpowiadać realnym kosztom. Taką analizę winno zawierać uzasadnienie podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, co umożliwi jej kontrolę co do zgodności z przesłankami określonymi w art. 31 ust. 1 ustawy.
Zarówno zapisy przesłanej do organu nadzoru uchwały, która nie zawiera uzasadnienia, jak i wyjaśnienia złożone przez Przewodniczącego Rady Powiatu jednoznacznie wskazują, że uchwała nie została poprzedzona przeprowadzeniem stosownej kalkulacji wypełniającej wymagania zawarte w art. 31 ust. 1 ustawy. W ocenie Wojewody, wysokość opłat zawartych w § 1 uchwały została określona arbitralnie poprzez przyjęcie maksymalnej dopuszczalnej wysokości opłat. Nie można bowiem uznać za dokładne oszacowanie kosztów poprzez ogólne określone zadanie generuje określone koszty lub odwoływania się do wzrostu płacy minimalnej.
Ponadto, wskazywanie że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy statek można, a nie trzeba usunąć jest prawnie irrelewantne, gdyż niezależnie od tego ustawodawca w art. 31 ust. 1 ustawy używając określenia "ustala corocznie" nakłada na rady powiatu obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających zgodnie z wymaganiami zawartymi w tym przepisie. W ocenie autora skargi, szczegółowa kalkulacja powinna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały. Z tego powodu uchwała w sposób istotny narusza art. 31 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Opoczyńskiego wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach stanowiska organ wyjaśnił, iż kontestowana przez Wojewodę uchwała podjęta została zgodnie z prawem i nie narusza ustawy. Ustalone w uchwale stawki opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających, odpowiadają ustalonym kosztom ich usuwania oraz przechowywania i jednocześnie mieszczą się w granicach zastrzeżonych w obwieszczeniu Ministra Finansów. Ustalając wysokość stawek należało zadbać, aby Starosta mógł właściwie realizować zadanie w postaci usuwania statków lub innych obiektów pływających, zatem w tym celu wybrano podmiot zewnętrzny do usuwania takich obiektów. W trybie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego do 30 000 euro na okres 3 lat, tj. od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2020 roku. Wysłano zapytanie ofertowe dotyczące usuwania statków lub innych obiektów pływających do 3 firm, w wyniku czego ofertę w pełnym zakresie statków lub innych obiektów pływających złożyła tylko jedna firma, która zaproponowała wskazane stawki za usuwanie statków lub innych obiektów pływających (ceny z podatkiem VAT: rower wodny lub skuter wodny - 52,89 zł, poduszkowiec - 104,55 zł, statek o długości kadłuba do 10 m - 125,46 zł, statek o długości kadłuba do 20 m - 156,21 zł, statek o długości kadłuba powyżej 20 m - 207,87 zł).
Podstawą do zaproponowania Radzie Powiatu Opoczyńskiego nowych stawek do uchwały były stawki oraz obwieszczenie Ministra Finansów. W celu zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 30 ustawy, postanowiono przyjąć stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów. Przyjęcie stawek na poziomie niższym oznaczałoby konieczność dofinansowania kosztów usunięcia każdego obiektu pływającego z dodatkowych środków, niezależnie od występującego deficytu na realizację zadania jako całości, a wynikającego z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem statków lub innych obiektów pływających nie odebranych w terminie przez osoby uprawnione. Parking strzeżony prowadzony jest całodobowo w formie dyżurów pracowniczych. Na podstawie danych otrzymanych z Wydziału Finansowo-Księgowego, koszty związane z prowadzeniem parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z ruchu drogowego oraz statków lub innych obiektów pływających usuniętych z akwenów wodnych przez Starostę od 1 stycznia do 31 października 2019 roku wyniosły 18 360,96 zł (całodobowy monitoring parkingu 150 zł/miesiąc oraz wynagrodzenia pracowników i pochodne 16 860,96 zł). Należało także uwzględnić koszty straconych szans, tzn. fakt, że miejsce gdzie znajduje się parking strzeżony nie może być już wykorzystane w żaden inny sposób.
Jak wskazał organ, przy podejmowaniu uchwały w sprawie wysokości opłat, drugą przesłanką którą należało uwzględnić jest konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem statków lub innych obiektów pływających z akwenów wodnych powiatu. Analiza przesłanek usunięcia pozwała stwierdzić, że celem jest, co do zasady, zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu wodnym. Większość przesłanek można bowiem ująć w dwóch grupach, czyli – po pierwsze – pozostawienie statku lub innego obiektu pływającego w miejscu, gdzie jest to zabronione i stanowi dolegliwość dla innych, w szczególności utrudnia ruch wodny lub zagraża bezpieczeństwu (np. przy śluzach wodnych jazach piętrzących, zaporach wodnych itp.) oraz – po drugie – zatrzymanie statku lub innego obiektu pływającego, który z różnych względów związanych z obiektem pływającym, jak i z osobą nim kierującą (nie powinien się w danym miejscu lub okolicznościach poruszać). Zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa wynikać powinno nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwa, lecz również poprzez prewencję indywidualną, jak i ogólną.
Dodatkowo z aspektem ekonomiczności wiąże się ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami z opłat wynikającymi z usuwania obiektów pływających. Przyjąć bowiem należy, że pod pojęciem kosztu występującego w definicji ekonomiczności należy rozumieć dodatkowy koszt ponoszony ze środków publicznych. Im ten koszt jest mniejszy, tym ekonomiczność, a zatem i sprawność realizacji zadania jest wyższa. Organ przedstawił koszty prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg oraz statków lub innych obiektów pływających celu zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 30 ustawy od 1 stycznia do 31 października 2019 roku (koszty osobowe, czyli wynagrodzenie pracowników – 16 860,96 zł, koszty całodobowego monitoringu – 150 zł/miesiąc, opłata za usuwanie pojazdów zgodnie z umową – 16 838,70 zł, opłata za usuwanie statków lub innych obiektów pływających zgodnie z umową – 0 zł, łącznie 35 199,66 zł).
Z danych Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Opocznie wynika, że do 31 października 2019 roku na parking strzeżony usunięto 49 pojazdów, wystawiono właścicielom pojazdów noty do zapłaty za usunięcie i parkowanie łącznie na kwotę 26 072,85 zł. Biorąc zatem pod uwagę dochód i koszty prowadzenia parkingu od 1 stycznia do 31 października 2019 roku (35 199,66 zł – 26 072,85 zł = - 9 126,81 zł,) to Powiat Opoczyński poniósł stratę przy prowadzeniu parkingu.
Dla porównania kosztów związanych z prowadzeniem parkingu strzeżonego oraz usuwaniem samochodów z dróg, hipotetycznie dokonano kalkulacji kosztów wraz z usuwaniem statków lub innych obiektów pływających z terenu akwenów wodnych powiatu. Biorąc pod uwagę wykazane w analizie straty powiatu przy prowadzeniu parkingu strzeżonego w wysokości 9 126,81 zł przeprowadzono kalkulacje kosztów przy założeniu usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających z akwenów wodnych powiatu opoczyńskiego.
W konkluzji organ stwierdził, że usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających z akwenów wodnych powiatu opoczyńskiego oraz przechowywanie ich na parkingu strzeżonym jest zadaniem publicznym mającym na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w akwenach wodnych. Wysokość przyjętych stawek za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających z akwenów wodnych ma na celu nie tylko zwrot poniesionych kosztów, ale także dyscyplinowanie właścicieli czy dysponentów usuwanych obiektów pływających stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu wodnego, bądź naruszających inne przepisy. Ustalone stawki są zatem prawidłowe i uzasadnione, a wniosek o oddalenie skargi zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających.
Jak zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu skargi i co wprost wynika z brzmienia przepisu, ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją. Powinna ona pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy kalkulacja ta jest odzwierciedleniem rzetelnej analizy, uwzględniającej wytyczne ustawodawcy i nie jest arbitralnym uznaniem ze strony organu, z pominięciem ustawowych kryteriów. Rada powiatu, ustalając wysokość tych stawek, winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w konkretnym przypadku, w szczególności – ceny za usługi tego rodzaju, świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w szczególności podmioty zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem. Stwierdzenie, że na terenie powiatu takie usługi nie są świadczone, w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia arbitralnie przez organ stanowiący powiatu maksymalnych stawek, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2018 r. Powiat może realizować powyższe zadanie nie tylko poprzez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w drodze ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych.
W przypadku, gdy przetarg taki nie dojdzie do skutku, powiat może realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 ustawy, przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku przeprowadzenia kalkulacji powyższych kosztów w oparciu o kryteria ustawowe.
Dopiero w oparciu o taką kalkulację możliwe będzie podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie statku i innych obiektów pływających po obszarze wodnym. Opłaty te winny w szczególności odpowiadać realnym kosztom. Taką analizę winno zawierać uzasadnienie podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, co umożliwi jej kontrolę co do zgodności z przesłankami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy.
Ponieważ stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała nie zawiera wymaganego uzasadnienia, nie wykazano przesłanek, w oparciu o które ustalono maksymalne opłaty, a samej podstawy do ich ustalenia nie mogą stanowić stawki, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy, skargę należy uznać za uzasadnioną, podzielając w całości zawartą w niej argumentację.
Oceny powyższej nie zmienia argumentacja odpowiedzi na skargę. Uzasadnienie odpowiedzi na skargę w istocie stanowi uzasadnienie uchwały, ale jest w stosunku do niej spóźnione i dlatego nie może zmieniać powyższego stanowiska. Analiza stawek musi poprzedzać podjęcie uchwały, a nie pojawiać się dopiero na późniejszym etapie postępowania i to w odpowiedzi na skargę, zatem w toku postępowania sądowo administracyjnego.
Zaskarżona uchwała została podjęta więc z istotnym naruszeniem art. 31 ustawy, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. dc