Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] – na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 ustawy z 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – stwierdził, że odwołanie Spółdzielni A w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu w związku z czym odwołanie pozostawił bez rozpatrzenia.
W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] roku, nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A" Spółce Jawnej pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z instalacjami zewnętrznym: elektryczną, wodociągową, gazową, kanalizacyjną i deszczową na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (obecnie B), działka nr ewid. 225/3 obr. [...].
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółdzielnia A w Ł., która zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie art. 7 K.p.a., wniosła o jej uchylenie.
Wojewoda [...] w dniu 14 stycznia 2020 roku wezwał Prezydenta Miasta Ł. o uzupełnienie akt o dowód skutecznego doręczenia Spółdzielni A w Ł. zaskarżonej decyzji.
W dniu 15 stycznia 2020 roku Prezydent Miasta Ł. nadesłał zwrotne potwierdzenie odbioru przez Spółdzielnię A w Ł. decyzji wskazujące, że decyzja została skutecznie doręczona ww. Spółdzielni w dniu 24 grudnia 2019 roku.
Następnie Wojewoda sięgając do treści art. 129 § 2 i art. 57 § 1 K.p.a. wskazał, iż odwołanie zostało wniesione w dniu 19 grudnia 2019 roku (data nadania listu poleconego u operatora pocztowego). Strona miała prawo złożenia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji w sprawie, zatem od dnia 24 grudnia 2019 roku do dnia 7 stycznia 2020 roku włącznie. Przepis art. 57 § 1 K.p.a. określa datę początkową (następny dzień po dniu wydania przesyłki) oraz datę końcową (ostatni z wyznaczonych liczby dni) do złożenia odwołania. Odwołanie wniesione przed otrzymaniem decyzji w sposób przewidziany w przepisach K.p.a. jest obarczone wadą przedwczesności. Kontestowana decyzja została skutecznie doręczona w dniu 24 grudnia 2019 roku, podczas gdy odwołanie zostało wniesione w dniu 19 grudnia 2019 roku.
W ocenie Wojewody, odwołanie Spółdzielni zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do złożenia odwołania, co obliguje organ – na mocy art. 134 K.p.a. – do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania.
Strona skarżąca w złożonym odwołaniu wskazała, że decyzja została doręczona do Spółdzielni B w Ł.. Jak wyjaśnił organ, 14-dniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji określonej stronie. Przez doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 K.p.a. Żaden z tych przepisów skutku doręczenia nie łączy z faktycznym powzięciem informacji o treści decyzji, czyli z zapoznaniem się z treścią decyzji zawartej w przesyłce, która skierowana była do innego podmiotu niż strona postępowania.
Jak podkreślił Wojewoda, skutecznie doręczona Spółdzielni A w Ł. w dniu 24 grudnia 2019 roku decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania.
Wobec naruszenia terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji braku możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania, odniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda uznał za niemożliwe.
W skierowanej do sądu administracyjnego skardze Spółdzielnia A w Ł. zarzuciła:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych wskutek przyjęcia, iż Spółdzielnia jedynie faktycznie powzięła informację o treści decyzji podczas gdy Spółdzielni doręczony został oryginał decyzji wraz z kopertą nadawczą, co jednoznacznie wskazuje, iż Spółdzielni została skutecznie doręczona decyzja;
- 2. iż doręczenie w taki sposób decyzji – wbrew twierdzeniom zawartym w postanowieniu – nie narusza art. 39-40 K.p.a. albowiem opisany stan faktyczny wskazuje, że odwołanie zostało wniesione w terminie ustawowym gdyż zachowany został 14-dniowy termin do jego wniesienia (oryginał decyzji doręczony w dniu 10 grudnia 2019 roku, a odwołanie wniesiono w dniu 19 grudnia 2019 roku);
- 3. naruszenie art. 9 K.p.a. wskutek nie poinformowania Spółdzielni o zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz nie poniesienia szkody (zasada udzielania informacji).
Opierając się na wskazanych zarzutach Spółdzielnia wniosła o "uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub też o jego zmianę".
W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż kontestowane postanowienie jest niesłuszne, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja nie została Spółdzielni skutecznie doręczona. Okolicznością bezsporną jest to, iż oryginał decyzji doręczony został wraz z kopertą nadawczą adresowaną do Spółdzielni B w dniu 10 grudnia 2019 roku do Spółdzielni A. Uwidocznione to zostało przez Spółdzielnię B w dzienniku korespondencyjnym.
Decyzja bez uzasadnionej przyczyny i bez wyjaśnienia podstawy jej wadliwego doręczenia, przesłana została do niewłaściwego adresata na adres nie wskazywany nigdzie w dokumentacji sprawy. Dysponując oryginałem decyzji, w której zawarte zostało pouczenie o sposobie i terminie do wniesienia odwołania, Spółdzielnia wniosła odwołanie w terminie liczonym od dnia 10 grudnia 2019 roku. Spółdzielnia stoi na stanowisku, iż nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego zaadresowania decyzji, zatem brak jest podstaw do uznania, iż uchybiony został termin do złożenia odwołania.
Potwierdzeniem okoliczności skutecznego doręczenia oryginału decyzji (tj. oryginalnego odpisu decyzji) jest przesłanie przez organ dopiero w dniu 24 grudnia 2019 roku jedynie kserokopii tejże decyzji z umieszczoną pieczątką "za zgodność z oryginałem". Tym samym – zdaniem Spółdzielni – organ potwierdził, iż oryginał został doręczony Spółdzielni. Obowiązkiem było również zamieszczenie adnotacji na kserokopii decyzji o konieczności ponownego złożenia odwołania zwłaszcza, iż kserokopia decyzji wpłynęła do Spółdzielni w dniu 24 grudnia 2019 roku, a wysłana została przez organ w dniu 20 grudnia 2019 roku, a więc już po terminie otrzymania odwołania Spółdzielni. Spółdzielnia – jak wskazała – nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego postępowania organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł.. Organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania Spółdzielni, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bowiem zaskarżona decyzja została Spółdzielni doręczona w dniu 24 grudnia 2019 roku, tymczasem odwołanie Spółdzielnia złożyła w dniu 19 grudnia 2019 roku, czyli z uchybieniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, kończy postępowanie w sposób formalny i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.).
Przepis art. 134 K.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania (przedmiotowe i podmiotowe). Przedmiotowe mają miejsce w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Przeszkody podmiotowe to natomiast sytuacje związane z wywiedzeniem odwołania przez osobę nie legitymującą się prawem do wniesienia takiego środka w myśl art. 28 K.p.a.
W przepisie art. 129 § 1 i 2 K.p.a. wskazano z kolei, iż odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis art. 129 § 2 K.p.a. nie przewiduje jedynie terminu końcowego wniesienia odwołania. Choć niewątpliwie przepis ten w głównej mierze koncentruje się na terminie końcowym, to jednak w zestawieniu z art. 110 § 1 K.p.a. określa także początek biegu terminu do złożenia odwołania. Zasadne jest więc co do zasady stanowisko, zgodnie z którym środek zaskarżenia wniesiony przedwcześnie tj. zanim decyzja weszła do obiegu (została doręczona), jest niedopuszczalny w myśl art. 134 K.p.a. Przedwczesne wniesienie odwołania nie może bowiem wywołać skutków prawnych. Słusznie więc twierdzi organ, iż gdyby rozpoznał takie przedwczesne odwołanie (wniesione przed wejściem do obrotu prawnego decyzji), to wydane rozstrzygnięcie byłoby dotknięte wadą nieważności - rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Opisany stan nie ma jednakże zastosowania w niniejszej sprawie, odnosi się bowiem do takich spraw, w których odwołanie wnoszone jest od decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Tym samym organ nie ma racji, a przywoływane przez niego rozstrzygnięcia sądów administracyjnych dotyczą sytuacji odmiennych niż występująca w rozpatrywanej sprawie.
Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż dla skuteczności wniesionego odwołania kluczowe jest, aby w myśl art. 110 § 1 K.p.a. zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu i znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 roku, sygn. I OSK 3095/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie podnosi się więc do rangi zasady zapatrywanie, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu.
Nie można ich więc interpretować na niekorzyść strony podejmującej, być może czasami nieudolnie, czynności zmierzające do merytorycznego zakwestionowania wydanej decyzji. Jest to tym jaskrawsze, jeżeli zestawi się powyższą zasadę z okolicznościami niniejszej sprawy tj. z faktem błędnego zaadresowania przez organ pierwszej instancji przesyłki zawierającej decyzję. Na tle tak widzianych istotnych okoliczności faktycznych sprawy nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, formalnie kończącego etap badania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pomimo bowiem tego, że strona dowiedziała się o decyzji od podmiotu trzeciego (bowiem za takowego w sprawie należy uznać adresata przesyłki – Spółdzielnię Mieszkaniową B w Ł.), któremu została ona doręczona, wniesione odwołanie jest skuteczne.
Ponadto, doręczenie decyzji choćby jednemu z uczestników postępowania w sprawie spowodowało bowiem jej wejście do obrotu prawnego. Jako skrajnie formalne należałoby zatem traktować podejście, które w tych konkretnych okolicznościach pozbawiłoby stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je przed formalnym odebraniem decyzji. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i art. 110 § 1 K.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 K.p.a.
Końcowo odnieść się należy do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewoda, powołując się na przepis art. 134 K.p.a., postanowił: "stwierdzić, że odwołanie (...) zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a., w związku z czym pozostawiam odwołanie bez rozpatrzenia". Dostrzec jednak należy, że przepis art. 134 K.p.a. nie reguluje kwestii pozostawienia pisma bez rozpatrzenia. Stanowi on jedynie, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania bądź uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Pozostawienie bez rozpoznania jest instytucją odrębnie uregulowaną w art. 64 K.p.a., mającą zastosowanie w sytuacji, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych (§ 1), a także jeżeli strona pomimo wezwania nie uzupełniła innych braków podania w terminie siedmiu dni (§ 2).
Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności fakt, że organ odwoławczy powoływał się wyłącznie na przepis art. 134 K.p.a. oraz – choć błędnie założona przez organ – okoliczność uchybienia terminu do wniesienia odwołania, pozwala przyjąć, że zawarcie stwierdzenia o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia miało służyć jedynie zaakcentowaniu skutków rozstrzygnięcia sprawy wydanym postanowieniem (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 1083/16). Stwierdzenie to było jednak zbyteczne, bowiem uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wydane na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie należy do kategorii kończących postępowanie i samo przez się wyraża, że wystąpiła przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Konkludując Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.
A. P.