Uzasadnienie
Wojewoda Ł. decyzją z dnia 18 października 2001 r. (...), na podstawie art. 138 par. 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta Ł. od decyzji z dnia 12 czerwca 2001 r. (...) Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w sprawie ustalenia odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną /gminną/ nieruchomość położoną w Ł. przy ul. M. O. 15, oznaczoną jako działka nr 78/1 o pow. 670 m2 - utrzymał w mocy decyzję I instancji.
W uzasadnieniu decyzji powołano przepis art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./. Na podstawie tych przepisów decyzją Wojewody Ł. z dnia 2 marca 2001 r. (...) potwierdzone zostało nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej przy ul. M. O. 15, zajętej pod drogę publiczną /gminną/, oznaczonej jako działka nr 78/1. Decyzja stała się ostateczna w dniu 26 marca 2001 r. W dniu 11 kwietnia 2001 r. z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wystąpiła Irena Ł. - była właścicielka nieruchomości. Decyzją z dnia 12 czerwca 2001 r. Prezydent Miasta Ł., wykonując zadanie z zakresu administracji publicznej, ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość w kwocie 26.930 zł i zobowiązał Gminę Ł. do jego wypłacenia na rzecz Irena L. Od decyzji tej Zarząd Miasta Ł. wniósł odwołanie.
Stwierdzono w nim, że zobowiązanie gminy do wypłaty odszkodowania nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zdaniem Zarządu droga położona przy ul. M. O. na dzień 15 grudnia 1998 r. nie była drogą gminną a drogą lokalną miejską i wobec tego gmina Ł. nie jest władna wypłacić ustalone odszkodowanie.
Wojewoda rozpatrując odwołanie przyjął, że z przepisu art. 73 ust. 1 pow. ustawy nie wynika jednoznacznie, który z wymienionych tam podmiotów jest właścicielem poszczególnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Aby ustalić, które podmioty publicznoprawne uzyskają prawo własności nieruchomości zajętych pod drogę należy odwołać się do pojęcia drogi publicznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publiczne dzieliły się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, gminne, lokalne miejskie, zakładowe. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne i lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Ustawodawca z mocy samego prawa przesądził, które z dotychczasowych dróg publicznych, w dniu 1 stycznia 1999 r., stały się drogami publicznymi określonej kategorii.
W tej sytuacji, na podstawie art. 73 ust. 1 z dniem 1 stycznia 1999 r. gmina stała się właścicielem nieruchomości zajętych dotychczas pod drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich/art. 103 ust. 2/.
Mienie zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej stało się z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) mieniem właściwych gmin. Odnosi się to m.in. do dróg położonych na terenie miasta Ł., które z mocy prawa stały się drogami gminnymi. Zaliczenie do kategorii drogi gminnej oraz lokalnej miejskiej następowało w drodze uchwały rady gminy. Ulica M. O. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Ł. nr XXI/81/90 z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa miejskiego łódzkiego /Dz.Urz. Woj. Ł. 1990 nr 7 poz. 40/.
Z wykładni językowej wynika, że do dróg gminnych na dzień 31 grudnia 1998 r. można zaliczyć tylko te drogi, które zostały zaliczone do tej kategorii na podstawie uchwały wojewódzkiej rady narodowej /art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych/. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody, nie można jednak poprzestać na wykładni językowej terminu droga gminna. Skoro Miasto Ł. od dnia 27 maja 1990 r. jest gminą i na jego obszarze nie występowała do tego dnia kategoria dróg gminnych, a jedynie dróg lokalnych miejskich, to należy przyjąć, że z tym dniem drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi. W sytuacji gdy stan prawny tych dróg był uregulowany i Skarb Państwa był ich właścicielem w dniu 27 maja 1990 r. grunty te z mocy prawa stały się własnością gminy Miasta Ł. - przy spełnieniu przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Na podstawie powołanego przepisu Miasto Ł. uzyskało z mocy prawa własność licznych gruntów pod drogami lokalnymi miejskimi tylko z tytułu uzyskania przymiotu gminy.
Ponadto przyjęcie, że drogi lokalne miejskie nie są drogami gminnymi w rozumieniu art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...) powodowałoby niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie niektórych gmin np. gminy Miasta Ł., która uzyskiwałaby na podstawie art. 73 ust. 1 pow. ustawy własność pod drogami nieodpłatnie /odszkodowanie płaciłby bowiem Skarb Państwa/, podczas gdy inne gminy byłyby obciążone obowiązkiem zapłaty odszkodowań.
Taka wykładnia językowa terminu droga gminna zawarta w art. 73 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej ustawy nie byłaby zgodna z przepisami ustawy zasadniczej. Art. 16, art. 32, art. 164 Konstytucji RP stanowią, iż ogół mieszkańców gminy jest wspólnotą samorządową z mocy prawa a skoro wszyscy obywatele są równi wobec prawa, to przepisy nie powinny prowadzić do uprzywilejowania największych i w większości przypadków silniejszych finansowo gmin, na obszarze których byłyby jedynie drogi lokalne miejskie, w stosunku do innych mniejszych i z reguły słabszych finansowo gmin.
W tej sytuacji należało zastosować wykładnię celowościową przepisu art. 73 ust. 2 pkt 1 pow. ustawy. Zgodnie z taką wykładnią należy przyjąć, że ul. M. O. stanowi drogę gminną, bo z dniem 27 maja 1990 r. Miasto Ł. na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 16 poz. 95 ze zm./ stało się gminą, a więc dotychczasowe drogi lokalne miejskie uzyskały charakter dróg gminnych.
W związku z tym odszkodowanie ustalone decyzją Prezydenta Miasta Ł. i zobowiązanie gminy Miasta Ł. do jego wypłaty zostały prawidłowo określone.
Zarząd Miasta Ł. zaskarżył tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wnoszono o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z treścią którego gmina wypłaca odszkodowanie za drogi, które były w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi.
Zdaniem skarżącego Zarządu, zobowiązanie gminy Ł. do zapłaty odszkodowania nie ma oparcia w prawie. Zgodnie z art. 73 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Część nieruchomości położonej w Ł. przy ul. M. O. 15, ozn. nr działki 78/1 zajęta była na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - która zgodnie z uchwałą nr XXI/81/90 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa Ł. zaliczona została do dróg lokalnych miejskich. Dopiero na mocy art. 103 ust. 3 pow. wyżej ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi.
W tej sytuacji zobowiązanie gminy Ł. do wypłaty odszkodowania za działkę nr 78/1 pozostaje w sprzeczności z art. 73 ust. 2 zgodnie z treścią którego gmina wypłaca za drogi, które były w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa za pozostałe drogi. Skoro na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr 78/1 nie była zajęta pod drogę gminną to obowiązek wypłaty odszkodowania za zajętą działkę winien spoczywać na Skarbie Państwa.
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należało rozważyć czy wnoszący skargę Zarząd Miasta Ł. był uprawniony do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie decyzję w I instancji wydał Prezydent Miasta Ł. - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Właściwość Prezydenta Miasta Ł. wiązała się ze statusem Ł. jako miasta na prawach powiatu i w konsekwencji z realizowaniem przez Prezydenta kompetencji z zakresu administracji rządowej przypisanych staroście powiatu /art. 4 pkt 9, 9b, 9c, art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. Od decyzji tej wniósł odwołanie do Wojewody Ł. a następnie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Miasta Ł. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności skargi organu orzekającego w I instancji na decyzję organu II instancji. W rozpoznawanej sprawie skargę wniósł jednak nie sam Prezydent Miasta Ł. ale Zarząd Miasta uprawniony do reprezentowania gminy w sprawach związanych z gospodarką nieruchomościami /art. 11 ust. 1 pow. wyżej ustawy/.
W kodeksie postępowania administracyjnego brak obecnie przepisu wyłączającego właściwość organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących ich interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie Gmina Ł., w której imieniu w sprawie tej występuje Zarząd, ma niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji Wojewody Ł. Na płaszczyźnie procesowej Prezydent Miasta Ł. ma status organu, na płaszczyźnie ustrojowej organem gminy Ł. jest Zarząd Miasta Ł. Decyzję w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w I instancji wydał Prezydent wykonujący zadania /starosty/ z zakresu administracji rządowej a wniósł odwołanie i następnie skargę w imieniu gminy Zarząd Miasta /odwołanie i skargę podpisało dwóch członków Zarządu Miasta wśród których nie ma Prezydenta Miasta/, działający w zakresie zadań własnych. Nie ma zatem tożsamości organu na płaszczyźnie procesowej.
Nie ma też tożsamości interesu prawnego - Prezydent wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej we własnym imieniu, przypisane właśnie jemu a nie Zarządowi Miasta, który działał w imieniu Gminy, strzegąc jej interesu prawnego.
Brak regulacji prawnej dotyczącej wyłączenia organów jednostki samorządu terytorialnego - w tym przypadku Prezydenta Miasta - od rozpatrzenia sprawy w sytuacji gdy dotyczy ona interesu prawnego tej jednostki nakazuje rozważyć czy nie miały tu zastosowania przepisy regulujące wyłączenie pracownika bądź organu administracji publicznej. Przepis art. 24 par. 1 Kpa dotyczy wyłączenia z mocy prawa pracownika organu od udziału w postępowaniu m.in. w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W sprawie załatwionej decyzją z dnia 12 czerwca 2001 r. Prezydent Miasta nie był stroną i nie pozostawał z Gminą w takim stosunku prawnym, by wynik sprawy miał wpływ na jego prawa lub obowiązki. Nie był także pracownikiem organu ale organem /choć tylko w aspekcie procesowym/.
Z kolei przepis art. 25 par. 1 Kpa reguluje kwestię wyłączenia organu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych wskazanych w nim osób. Także ten przepis nie mógł być zastosowany w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej brak jest w obecnym stanie prawnym podstaw do rozszerzającej interpretacji powołanych przepisów w sytuacji gdy skreślony został przepis art. 27a Kpa i nie zastąpiono go nowym rozwiązaniem prawnym.
W sytuacji gdy brak rozwiązań prawnych dotyczących wyłączenia organu jednostki samorządu w sprawie dotyczącej jej interesu prawnego, gdy Prezydent Miasta działał we własnym imieniu - wykonując zadania z zakresu administracji rządowej - jako organ właściwy na płaszczyźnie procesowej a Zarząd Miasta działał w imieniu gminy skargę tegoż Zarządu należało uznać za dopuszczalną. Inna interpretacja w obecnym stanie prawnym prowadziłaby do pozbawienia gminy ochrony sądowej.
Przechodząc do meritum rozważań należy stwierdzić niezasadność skargi. W świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza zatem generalną regułę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne bez wskazywania ich kategorii, nie stanowiących własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu. Do kategoryzacji dróg nawiązuje natomiast przepis art. 103 ust. 2 pow. ustawy stanowiący, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.
Kategorie dróg publicznych określał do dnia 31 grudnia 1998 r. przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst pierwotny Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60/. Wyróżniono w nim: 1/ drogi krajowe, 2/ drogi wojewódzkie, 3/ drogi gminne oraz lokalne, 4/ drogi zakładowe.
W myśl art. 73 ust. 2 odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg, będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Powstająca na gruncie powołanych przepisów wątpliwość prawna dotyczy ustalenia podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. Aby dokonać wykładni powołanych przepisów nie wystarczy sama wykładnia językowa, konieczne jest dokonanie także wykładni historycznej, systemowej i wreszcie celowościowej. W dacie uchwalenia obowiązywania ustawy o drogach publicznych /w pierwotnym brzmieniu/ obowiązywał inny model ustrojowy władzy lokalnej, oparty na radach narodowych, uregulowany wówczas przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183 ze zm./.
Jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego /w przeciwieństwie do aktualnego podziału terytorialnego w którym jednostkami podstawowego podziału terytorialnego są gminy/ były gminy, miasta i dzielnice. Kategoryzacja podstawowych jednostek podziału terytorialnego w których działały odpowiednie /gminne, miejskie, dzielnicowe/ terenowe organy władzy i administracji państwowej /z odpowiednio określonymi zadaniami i kompetencjami/ w konsekwencji musiała prowadzić do wyróżnienia w ustawie o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. obok dróg gminnych, dróg lokalnych miejskich - w miastach i dzielnicach miast.
W wyniku zmian ustrojowych ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /wówczas Dz.U. nr 16 poz. 95/ wprowadzono na szczeblu podstawowym zasadniczego podziału terytorialnego samorząd terytorialny w postaci jednolitych gmin /bez ich ustrojowej kategoryzacji/.W myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy (...) a w myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Brak kategoryzacji podstawowych jednostek samorządu terytorialnego - gmin potwierdza przepis art. 164 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.
Za tą zmianą ustrojową nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych, nową sytuację jednostek samorządu terytorialnego stopnia podstawowego - gmin uwzględnił dopiero przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...). Przepis ten zastępujący kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie niejako zbiorczą kategorią dróg gminnych nie ma charakteru konstytutywnego, dostosowuje on jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych miejskich w miastach w sytuacji gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego a zarazem podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Obecne brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ taką wykładnię potwierdza, bo wyróżnione w nim kategorie dróg /2, 3, 4/ przypisane są odpowiednim jednostkom właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Również rozważenie kontekstu systemowego normy wprowadzającej obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne potwierdza zasadność zaskarżonej decyzji. W wyniku reformy ustroju władzy lokalnej i podziału terytorialnego z 1998 r., wprowadzonej generalnie biorąc, w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., utworzone zostały /i uwłaszczone/ nowe jednostki samorządu terytorialnego: powiaty i województwa samorządowe, które dopiero z tymże dniem stały się właścicielami m.in. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne i będących w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa. W tej sytuacji zobowiązanie właśnie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości /art. 73 ust. 2 pkt 2/ staje się uzasadnione - powiaty i województwa samorządowe nie zostały wskazane jako następcy prawni Skarbu Państwa w tym zakresie. Brak takiego uzasadnienia w odniesieniu do gmin mających wypłacać odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi.
Ustrojowy model władzy lokalnej wprowadzony w 1990 r. nie daje podstaw do uznania przyjętej w skardze wykładni za prawidłową. W istocie zarówno ten model jak i rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) potwierdzają, że w istocie objęte w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną kategorią /3/ drogi - gminne i lokalne miejskie /którą to nazwą obejmowano drogi w podstawowych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego o charakterze miejskim/ to drogi gminne. Przepis art. 103 ust. 2 w odniesieniu do tych dróg ma charakter jedynie porządkujący, deklaratywny. W tej sytuacji wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych - gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin /będących jednolitą kategorią ustrojową/ stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie z uwagi na zaszłości historyczne. Tym samym brak podstaw do wskazywania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - lokalne miejskie.
Za takim stanowiskiem przemawia także wykładnia celowościowa. Celem regulacji zawartej w powoływanym przepisie art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego /a w tej dacie - 31 grudnia 1998 r. - były nimi wyłącznie gminy/ a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin. Inna interpretacja niż wyżej dokonana prowadziłaby do niezamierzonej przez ustawodawcę sytuacji nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej gmin. Część z nich /mimo, że ustrojowo brak podstaw do takiego rozróżnienia/ byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowań za grunty przejęte pod drogi którymi władały, określone jako gminne a część gmin - uwłaszczone miasta "będące gminami w ustrojowym znaczeniu - w których drogi publiczne, którymi władały, były określone jako lokalne miejskie z obowiązku tego byłaby zwolniona".
Jednocześnie wszystkie gminy płaciły i płacą odszkodowania za grunty przejęte pod drogi w wyniku podziału nieruchomości. Uwłaszczenie o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczy generalnie dróg publicznych a skoro podmiotem uwłaszczenia są gminy, to muszą być one traktowane jednakowo, bez rozróżnienia gmin "wiejskich" zobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi gminne i gmin "miejskich" nie zobowiązanych, w myśl argumentów skargi, do wypłaty odszkodowań za drogi lokalne miejskie. Porządkujący nomenklaturę przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...) nie może być zatem interpretowany jako przepis który ma na celu zróżnicowanie, jednolitej na płaszczyźnie konstytucyjnej i ustawowej sytuacji gmin, w zależności od ich charakteru /miejskiego, wiejskiego/. Przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy rozumieć jako nakładający na wszystkie uwłaszczane gminy /innych jednostek samorządu w dniu 31 grudnia 1998 r. nie było/ w tymże dniu władające nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne /gminne i lokalne miejskie/ obowiązek wypłaty odszkodowań.
Przepis ten wiąże uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowania. Z kolei przepis art. 73 ust. 2 pkt 2 należy interpretować w nawiązaniu do przepisu art. 103 ust. 1 i 3 jako nakładający na uwłaszczony Skarb Państwa obowiązek wypłaty odszkodowania za drogi, nie będące drogami gminnymi /gminnymi i lokalnymi miejskimi/ w dniu 31 grudnia 1998 r. które dopiero, w związku z reformą samorządu terytorialnego i podziału terytorialnego, staną się odpowiednio drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi.
Potwierdza to także przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w myśl którego odszkodowanie o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. (...), a zatem w czasie gdy w wyniku uporządkowania nomenklatury wszystkie drogi Jakimi władają gminy są już określone jako drogi gminne a pozostałe drogi są przypisane Skarbowi Państwa i nowopowstałym z dniem 1 stycznia 1999 r. jednostkom samorządu terytorialnego, które z oczywistych przyczyn wcześniej drogami nie władały. Brak wskazania tych nowych jednostek jako następców prawnych Skarbu Państwa w zakresie przejęcia zobowiązań do wypłaty odszkodowań i ograniczenie tego następstwa do przypadków wskazanych w art. 103 ust. 5 pow. ustawy /jest ono wprawdzie przykładowe, ale nie obejmuje zobowiązań z mocy prawa - art. 73 ust. 2 pkt 2 - obciążających Skarb Państwa/ uzasadnia przyjęte w analizowanej ustawie rozwiązanie i nałożenie obowiązku wypłaty odszkodowań za drogi, o których mowa w tymże art. 73 ust. 2 pkt 2 i tylko tych - powiatowych, wojewódzkich i krajowych, właśnie Skarbu Państwa. Nie ma jednak takiego uzasadnienia w odniesieniu do dróg, którymi władały w dniu 31 grudnia 1998 r. wszystkie gminy.
Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./,orzeczono jak w sentencji.