Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2001r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., na podstawie art.. 36 ust.. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 90 poz 575 z 1998r. z późń.zm.), zarządzenia MZiOS z dnia 29 lipca 1992r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za czynności PIS (M.P. nr 27 poz. 192 z 1992r.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymierzył U. G. opłatę w wysokości kosztów kontroli-badania w kwocie 95, 90 zł. W uzasadnieniu stwierdzono, że za opinię i inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku z wykonywaniem nadzoru sanitarnego pobiera się zgodnie z przepisami przytoczonymi w sentencji decyzji opłaty w wysokości kosztów ich wykonania.
Od powyższej decyzji U. G. wniosła odwołanie, uznając, że koszty jakimi została obciążona są bardzo zawyżone i dodatkowo niesłuszne, bowiem została już ukarana za stwierdzono podczas kontroli uchybienia, mandatem karnym w wysokości 100 złotych. Dodatkowo podniosłą, że opłaty wymierzone przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. są dwukrotnie wyższe od opłat, którymi z tego samego tytułu została obciążona przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O..
[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdzono, że organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R.. Przeprowadzono w dniu 11 sierpnia 2001r. kontrola sanitarna wykazała szereg istotnych uchybień w prowadzonym przez skarżącą punkcie "małej gastronomii" i zatem należało obciążyć osobę odpowiedzialną kosztami przeprowadzonej kontroli zgodnie z art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłaty te wylicza się według cen umownych w oparciu o §§ 1-4 Zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej z uwzględnieniem kosztów bezpośrednich i pośrednich ich wykonania – na dowód czego załączono kserokopię kalkulacji nr 575/01 z dnia 13 sierpnia 2001r. W kwestii różnicy kosztów jakimi obciążyła skarżącą PSSE w O. i PSSE w R. organ odwoławczy wyjaśnił, że na wysokość kosztów duży wpływ miała odległość pomiędzy P., a R.. Również z uwagi na fakt, iż opłaty dla poszczególnych Stacji ustalają ich Dyrektorzy może to być przyczyną różnic w ich wysokości.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego U. G. wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł.. Podniosła, że podpisała wprawdzie protokół kontroli co nie oznacza jednak, że zgadza się i w pełni akceptuje ustalenia w nim zawarte. Stwierdza, że poniesienie opłaty jest dla niej dużym wysiłkiem finansowym, bowiem prowadzona przez nią wraz z mężem rencistą działalność jest jedyną możliwością dorobienia do najniższej emerytury, którą otrzymuje.
Dodatkowo skarżąca podnosi fakt, iż w tym dniu kiedy przeprowadzono kontrole skontrolowano również inne punkty gastronomiczne obsługujące pielgrzymkę i jak sądzi inni też zostali obciążeni kosztami. W ocenie skarżącej jednorazowy wyjazd komisji i poniesione jednorazowo koszty płaci kilku kontrolowanych, co czyni niewspółmierną kwotę do poniesionych kosztów. Gdyby zaś przyjąć, że tyko skarżąca została obciążona kosztami to jest to według niej jawna niesprawiedliwość.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi.
Organ odwoławczy uważa, że skoro skarżąca uznała swoją winę czemu dała wyraz poprzez zapłacenie grzywny to nie ma potrzeby rozstrzygania jej zarzutów w stosunku do pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w R.. W decyzji z dnia [...] znak [...] w odpowiedzi na odwołanie skarżącej dostatecznie przedstawiono argumenty i podstawy prawne z naliczeniem kosztów kontroli w oparciu o obowiązujące przepisy. W ocenie organu odwoławczego skarżąca prowadząc działalność gospodarczą powinna liczyć się z ryzykiem negatywnych następstw skutków kontroli, niezależnie od tego, że w tym samym miejscu i czasie mogą być kontrolowane inne "podmioty gospodarcze", które jeżeli dopuszczą się uchybień poniosą również indywidualne koszty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652).
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zgodnie z art. 36 ust 1ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r Nr 90 poz. 575 z późń.zm.) za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ustępu 2.Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
W świetle art. 36 ust. 4 w/w ustawy Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, zasady ustalania wysokości opłat, o których mowa w ust.1-3, uwzględniając w szczególności wysokospecjalistyczny charakter wykonywanych badań, stanowiących podstawę do ich ustalenia przez kierownika jednostki organizacyjnej, w której przeprowadza się badania.
Na wstępie rozważań należy podnieść, że działania organów Inspekcji Sanitarnej sprowadzają się do sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego, działalności zapobiegawczej i przeciwepidemiologicznej oraz oświatowej. Odpowiednio do tego zróżnicowane zostały prawne formy działania tego organu obejmujące wydanie decyzji w wypadku stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, udzielenie doraźnych zaleceń, uwag i wniosków uzasadnionych wynikami przeprowadzonej kontroli. O ile wykonywanie czynności kontroli, pobieranie próbek do badań stanowi czynność "typową" dla bieżącego nadzoru sanitarnego, o tyle już sprawa odpłatności za wykonywanie takich czynności i badań stanowi element rozstrzygnięcia zawierającego ocenę wyników przeprowadzonych kontroli i badań i stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzależnienie obowiązku ponoszenia opłat od tego warunku ustawowego wymaga od organu Inspekcji Sanitarnej działań ocennych i wartościujących, a ich wyniki winny znaleźć odzwierciedlenie w podjętej decyzji.
W tym kontekście należy krytycznie ocenić decyzje zarówno organu I jak i II instancji.
Przedmiotowe decyzje została wydana w oparciu o art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Inspekcji Sanitarnej i zarządzenie MZiOS z dnia 29 lipca 1992r w sprawie zasad ustalania wysokości i opłat za czynności PIS. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji pominięto całkowicie uzasadnienie faktyczne i prawne i nie wyjaśniono sposobu wyliczenia opłaty stosownie do ustępu 4 art. 36 w/w ustawy i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest bardzo lakoniczne i poza stwierdzenie, że kontrola wykazała szereg uchybień nie zawiera dogłębnej oceny wyników tej kontroli i przeprowadzonych badań i wykazania związku pomiędzy takim wynikiem, a naruszeniem przez skarżącą wymagań higieniczno-zdrowotnych. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do podania podstawy prawnej naliczenia kosztów którymi obciążono skarżącą, ale nie podał sposobu ich wyliczenia, ani podstaw uzasadniających zastosowanie poszczególnych jej składników.
Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego, a treścią rozstrzygnięcia.
Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych w danej sprawie i bez rozważenia przepisów prawa materialnego w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
W świetle art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady jest możliwe tylko w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). W takiej sytuacji organ administracji publicznej jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 kpa).
Mając na uwadze powyższe przepisy należy stwierdzić, że organy miały obowiązek zapoznać stronę z przedmiotową kalkulacją kosztów, którymi została obciążona skarżąca przed wydaniem decyzji, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić sposób wyliczenia opłaty, którą obciążono skarżącą. Uchybienia w powyższym zakresie nie może konwalidować fakt załączenia przedmiotowej kalkulacji do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 30 października 2000r. sygn.akt I SA/Łd 588/98, że decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one to podlegają ocenie i osądowi NSA jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie.
Fakt, że skarżąca kwestionowała zarówno zasadność jak i wysokość wymierzonej opłaty tym bardziej wymagał przedstawienia szczegółowego sposób wyliczenia opłaty oraz wyjaśnienie poszczególnych jej składników w uzasadnieniu decyzji oraz oceny związku przyczynowego między wynikami kontroli i nałożoną opłatą, a stwierdzonymi w trakcie kontroli i badań uchybieniami.
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów art. 7, 10, 107§ 3 kpa i mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wyeliminować opisane wyżej uchybienia zarówno w zakresie wad prowadzonego postępowania jak i wad wydanych decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.