Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 1998 r., (...), Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołań Bogdana M. oraz Elżbiety i Kazimierza małżonków P., od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R., z dnia 23 listopada 1998 r., (...), zatwierdzającej projekty budowlane budynków handlowo-usługowo-mieszkalnych, oznaczonych symbolami "D", "E" i "F" oraz udzielającej wyżej wymienionym oraz kilkudziesięciu innym osobom, na wniosek reprezentującego ich Stowarzyszenia Handlowego "H." w R., pozwolenia na budowę trzech budynków handlowo-usługowo-mieszkalnych wraz z przyłączami na działce położonej w R. przy ul. T. nr 10, oznaczonej w rejestrze gruntów nr 3/313, utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.
Występując z odwołaniem, małżonkowie P. wnosili o uchylenie decyzji organu I instancji i zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie (...) toczącej się przed Sądem Rejonowym w R. W uzasadnieniu swego stanowiska wywodzili, iż tocząca się sprawa cywilna, dotyczy zobowiązania Stowarzyszenia "H." do przydzielenia im lokali we wcześniej realizowanym budynku oznaczonym symbolem "C". Uprawomocnienie się decyzji o pozwoleniu na budowę następnych obiektów spowodowałoby niemożność egzekucji zapadłego w sprawie cywilnej wyroku.
Bogdan M. we wniesionym odwołaniu, podniósł natomiast, iż nie wyraził i nie wyraża zgody na budowę obiektów objętych kwestionowaną decyzją. Decyzja ta została wydana bez jego wniosku a Stowarzyszenie "H." nie jest jego pełnomocnikiem.
Przytoczona na wstępie decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym:
Nieruchomość położona w R. przy ul. T. nr 10, o powierzchni 6.713 m2, oznaczona w ewidencji gruntów nr 313 jest przedmiotem współużytkowania wieczystego osób, wymienionych w osnowie decyzji, na rzecz których zostało udzielone pozwolenie na budowę, w tym także małżonków P. oraz Bogdana M. Wynika to z treści aktu notarialnego Rep. A, (...) sporządzonego w dniu 5 maja 1995 r. w kancelarii notarialnej Anny B. w R. oraz innych aktów którymi część pierwotnych nabywców udziałów we współużytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości sprzedało je obecnym współużytkownikom.
Zgodnie z par. 7 wymienionego aktu notarialnego, wszyscy nabywcy udziałów zobowiązali się między innymi do uczestnictwa w kosztach budowy budynków, jakie będą posadowione na tej nieruchomości i urządzeń służących do użytku wszystkim współużytkownikom, w wysokości odpowiadającej posiadanym udziałom, z jednoczesnym zachowaniem terminów rozpoczęcia budowy w dniu 30 czerwca 1995 r. i jej zakończeniu do dnia 31 grudnia 1999 r.
W celu realizacji przyjętych zobowiązań, współużytkownicy wieczyści zawiązali Stowarzyszenie Handlowe "H.", zarejestrowane w Sądzie Wojewódzkim w P.-T. Stowarzyszenie to w art. 2 ust. 4 statusu przyjęło za cel zalegalizowanie bazaru przy ul. T. nr 10 w R. oraz budowę na tym terenie sieci pawilonów handlowych.
Niezależnie od powyższego, współużytkownicy wieczyści, zainteresowani realizacją inwestycji w dodatkowym upoważnieniu z dnia 5 maja 1995 r. udzielili Stowarzyszeniu pełnomocnictwa do przygotowania i realizacji inwestycji projektowanych na nieruchomości.
Działając w oparciu o powyższe upoważnienie Stowarzyszenie "H." występując w imieniu współużytkowników wieczystych, uzyskało pozwolenie na budowę pawilonów "A", "B", "C1", "C2" i "C3" oraz wykonania uzbrojenia nieruchomości, podejmując działania zmierzające do dalszej zabudowy terenu.
Sprawa dalszej zabudowy kolejnymi obiektami handlowo-usługowo-mieszkalnymi wynika zarówno ze zobowiązań przyjętych przez współużytkowników wieczystych jak też z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu.
Cofnięcie przez Bogdana M. pełnomocnictwa udzielonemu Zarządowi Stowarzyszeniu "H.", dotyczącego administrowania nieruchomością, nie oznacza, że wycofane zostały również udzielone wcześniej przez Bogdana M., w ramach wspólności małżeńskiej inne upoważnienia dla tegoż Zarządu, w zakresie zarządzania nieruchomością i reprezentowania członków Stowarzyszenia w sprawach dotyczących jej zabudowy, zawarte w treści Statusu. Sytuacja ta odnosi się także do małżonków P. W przytoczonym stanie faktycznym, organ orzekający przyjął, iż ze zgromadzonych dokumentów w sprawie nie wynika by wnoszący odwołanie w sposób przewidziany przepisami prawa zrezygnowali z ciążącego na nich obowiązku wspólnej zabudowy nieruchomości. Prowadzi to do wniosku, iż przy udzielaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę, na wniosek Stowarzyszenia "H." na rzecz wszystkich współużytkowników wieczystych, nie zostały naruszone przysługujące im prawa do nieruchomości, ani też przepisy prawa a w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogdan M. zakwestionował poprawność ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne. Podniósł, iż Stowarzyszenie "H." zawiązane w lutym 1995 r. miało na celu utrzymanie bazaru przy ul. T. nr 10 w R. oraz budowę na tym terenie parterowych pawilonów handlowych.
Nabycie prawa współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zaś w maju 1995 r., a na nabywcach ciążył umowny obowiązek zabudowy gruntu zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, budynkami mieszkalno-usługowymi o wysokiej zabudowie. Są to dwa różne rodzaje zabudowy, a Stowarzyszenie nie powstało celem realizacji zobowiązań wynikających z treści aktu notarialnego.
Późniejsze udzielenie pełnomocnictw przez większość współużytkowników wieczystych dla Zarządu Stowarzyszenia, do załatwienia wszelkich formalności zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę, nie może także zastąpić zgody do dysponowania nieruchomością.
Poza tym Stowarzyszenie jako osoba prawna nie powinno być pełnomocnikiem współużytkowników wieczystych w postępowaniu administracyjnym. Sprzeczne jest to bowiem z treścią art. 33 par. 1 Kpa. Mimo, iż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przez nieuprawniony podmiot została w sprawie wydana decyzja, co narusza przepisy Kpa. W konsekwencji naruszony został także przepis art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, zezwalający na udzielenie pozwolenia na budowę jedynie temu, kto wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością.
Skarżący małżonkowie P. wnosili o uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem ich postępowanie administracyjne winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie (...), toczącej się przed Sądem Rejonowym w R. W przypadku realizacji budynków objętych zaskarżoną decyzją, nie będą oni mogli zrealizować wyroku jaki zapadnie przed sądem powszechnym.
W odpowiedziach na skargi strona przeciwna wnosiła o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Stowarzyszenie Handlowe "H.", które zgłosiło swój udział w sprawie, wnosiło także o oddalenie skargi. Pełnomocnik Stowarzyszenia w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 1999 r. podniósł, iż zarzut skarżącego Bogdana M., dotyczący naruszenia art. 33 par. 1 Kpa poprzez wydanie pozwolenia na budowę Zarządowi Stowarzyszenia, a nie osobie fizycznej jest bezzasadny. Można bowiem przyjąć, że pozwolenie na budowę zostało udzielone członkom Zarządu Stowarzyszenia, a więc konkretnym osobom fizycznym, albo też, że pozwolenie to zostało udzielone Stowarzyszeniu "H." działającemu w imieniu własnym, lecz na rachunek współużytkowników wieczystych nieruchomości. W drugim przypadku Stowarzyszenie "H." działało nie jako pełnomocnik, ale jako zastępca pośredni, czyli w imieniu własnym, ale na rachunek zleceniodawcy, czyli w tym wypadku współużytkowników wieczystych, którzy zlecili mu budowę pawilonów, a zatem także uzyskanie pozwolenia na budowę. Stowarzyszenie "H." było więc zastępcą inwestycyjnym /powierniczym/ współużytkowników.
Z przytoczonych powodów nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, przez udzielenie pozwolenia budowlanego osobom, które nie wykazały prawa do dysponowania nieruchomością. Jeśli przyjąć, iż członkowie zarządu działali jako pełnomocnicy - tytułem jest współużytkowanie wieczyste, jeśli zaś działało Stowarzyszenie jako zastępca pośredni - tytuł ten wynika ze stosunku zlecenia upoważniającego do czynności dyspozycyjnych związanych z zabudową nieruchomości wspólnej.
Ponadto, podniósł on, iż w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym zostało prawomocnie ustalone, iż Stowarzyszenie jest prawidłowo ustanowionym zarządcą nieruchomości, co oznacza iż działa we własnym imieniu, ale na rachunek dającego zlecenia. Może zatem zawierać umowy o roboty budowlane. Zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z akt tegoż postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Z uwagi na to, iż skargi małżonków P. i Bogdana M. dotyczyły tej samej decyzji administracyjnej, Sąd połączył je w jedną sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 219 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA.
Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd stwierdził, iż przy jej załatwianiu organy administracyjne dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego.
Przede wszystkim, sprawa nie została należycie wyjaśniona w zakresie ustalenia kto jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Z wnioskiem o pozwolenie wystąpiło Stowarzyszenie Handlowe "H." w R., przedstawiając siebie jako inwestora. Do wniosku zostały jednocześnie dołączone dokumenty w postaci wykazu współużytkowników wieczystych, umowa z dnia 27 października 1997 r. o wspólną realizację zadania inwestycyjnego, zawarta przez część współużytkowników wieczystych, umowa z dnia 24 marca 1998 r. o zastępstwo inwestycyjne zawarta między Stowarzyszeniem "H." a współużytkownikami wieczystymi - stronami umowy o wspólnej realizacji zadania inwestycyjnego.
Dołączono także kserokopie pełnomocnictw z dnia 5 maja 1995 r. i 23 października 1995 r., w których współużytkownicy wieczyści nieruchomości przy ul. T. nr 10 w R. upoważnili Zarząd Stowarzyszenia "H." do wykonywania zarządu - administrowania wymienioną nieruchomością a w szczególności do:
- - wynajmu, dzierżawy terenu, prowadzenia bazaru,
- - przygotowania placu pod wspólną zabudowę pawilonami mieszkalno-handlowo-usługowymi oraz załatwienia wszelkich formalności zmierzających do uzyskania dokumentacji technicznej wspólnej zabudowy oraz pozwolenia na budowę ww. obiektów,
- - prowadzenia prac przygotowawczych, wyboru wykonawców robót i zawarcia z nimi umów,
- - zarządzania - administrowania obiektami wspólnymi po zabudowaniu nieruchomości
- - oraz reprezentowania ich przed sądami, organami administracji publicznej oraz innymi instytucjami.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, jak się wydaje, iż organy orzekające w sprawie oparły się na treści pełnomocnictw udzielonych Zarządowi Stowarzyszenia. Pogląd ten potwierdza osnowa decyzji, z której jednoznacznie wynika, iż pozwolenie zostało udzielone na rzecz wszystkich współuczestników. Oznacza to, iż członkowie Zarządu Stowarzyszenia, działając w sprawie jako osoby fizyczne na podstawie udzielonego im pełnomocnictwa wystąpiły w imieniu wszystkich współużytkowników wieczystych o udzielenie pozwolenia na budowę. Gdyby Stowarzyszenie "H." działało jako inwestor zastępczy, pozwolenie powinno być udzielone na jego rzecz i odnosiłoby się tylko i wyłącznie do tych współużytkowników, którzy zawarli z nim umowę o zastępstwo inwestycyjne. W tym wypadku, pozostali współużytkownicy wieczyści, musieli by wyrazić zgodę na wybudowanie na nieruchomości obiektów przez inwestorów.
Przyjęcie pierwszej z wymienionych koncepcji czyniłoby zadość wymaganiom /co do legitymacji do wszczęcia postępowania/, gdyby skarżący Bogdan M. nie wycofał pełnomocnictwa udzielonego na rzecz Zarządu Stowarzyszenia.
Nastąpiło to w ograniczonym zakresie w piśmie z dnia 10 marca 1997 r., a całkowicie w dniu 16 września 1997 r.
Tym samym wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 2 października 1998 r. nie mógł dotyczyć Bogdana M. Członkowie Zarządu Stowarzyszenia nie byli upoważnieni do działania w jego imieniu. Do wniosku tego powinno być zatem dołączone jego oświadczenie, iż wyraża zgodę na wzniesienie na gruncie którego jest współużytkownikiem wieczystym obiektów budowlanych wymienionych we wniosku. Brak takiego oświadczenia powoduje, iż należy za trafny uznać zarzut skarżącego Bogdana M., iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji został naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane.
Zarzut ten jest trafny także przy założeniu, iż Stowarzyszenie Handlowe "H." wystąpiłoby w sprawie jako inwestor zastępczy. Bogdan M. nie zawierał bowiem umowy o wspólną realizację zadania inwestycyjnego ani umowy o zastępstwo inwestycyjne.
Rozważania co do roli w jakiej występowało w postępowaniu administracyjnym wymienione Stowarzyszenie, czy też członkowie jego Zarządu, mają jednakże charakter hipotetyczny. Organ orzekający w sprawie kwestii tej bowiem jednoznacznie nie wyjaśnił.
Rację trzeba także przyznać skarżącemu, iż Stowarzyszenie jako osoba prawna, nie mogło być pełnomocnikiem współużytkowników wieczystych.
Niejasne też jest stanowisko organu orzekającego, w którym kwestionuje się skuteczność cofnięcia przez Bogdana M. pełnomocnictwa dla Zarządu Stowarzyszenia do zarządu nieruchomością.
Odwołanie się do treści Statutu Stowarzyszenia było prawnie niedopuszczalne. Przez określenie celów działalności danej osoby prawnej /Stowarzyszenia/ w jej statucie, nie można udzielić pełnomocnictwa do zarządu konkretną nieruchomością. Tym bardziej, nie można wyrazić zgody na dokonywanie przez to stowarzyszenie czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością. Bezspornym jest zaś, iż zgoda na zabudowę nieruchomości jest taką czynnością.
Odnosząc się do wyniku sprawy (...), dotyczącej wyznaczenia zarządcy nieruchomości przy ul. T. nr 10, stwierdzić należy, iż nie miał on znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Oddalając wniosek o wyznaczenie zarządcy, sąd powszechny przyjął, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 203 Kc. Poza oceną tegoż Sądu była kwestia cofnięcia przez Bogdana M. pełnomocnictwa dla Zarządu Stowarzyszenia i skutków tego zdarzenia prawnego dla podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą.
Odnośnie skargi małżonków P., podnieść należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych /art. 21 ustawy o NSA/, nie będąc jednocześnie związanym granicami skargi /art. 51 tej ustawy/, zobligowany był uwzględnić ich skargę, z powodów przytoczonych wyżej, a nie podniesionych w skardze.
Zarzut naruszenia art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa w ocenie Sądu nie był zasadny. Wynik sprawy cywilnej dotyczącej przydziału lokalu, nie ma charakteru prejudycjalnego dla postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja została uchylona z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa a także z uwagi na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy administracyjne ustalą w pierwszej kolejności kto i na czyją rzecz występuje o pozwolenie na budowę, a następnie czy inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 3, art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku, zwracając małżonkom P. nadpłaconą kwotę wpisu sądowego.