Uzasadnienie
II SA/Łd 2334/01
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] wydaną w wyniku odwołania E. P. od decyzji Wójta Gminy Ż., z dnia [...] nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej stacji paliw płynnych w miejscowości S. gm. Ż. na działkach nr ewid. 290/4, 291/4, 291/7, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, iż organ I instancji odmówił A. i E. P. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw płynnych na wymienionych działkach, wskazując, iż do lokalizacji projektowanej inwestycji negatywnie odniósł się Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w trybie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 74, poz. 838), co znalazło swój wyraz w ostatecznym postanowieniu z dnia [...] nr [...]. Od powyższej decyzji odwołał się E. P., wskazując, iż nie zgadza się z interpretacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażoną przez organ I instancji.
Skarżący wskazał, iż na wskazanym terenie brak jest zakazu lokalizacji stacji paliw, a przeciwnie w jego ustaleniach stacja ta jest imiennie wymieniona. Ponadto za dopuszczalnością jej realizacji przemawia nie tylko treść ustaleń planu zagospodarowania, ale i wcześniejsza decyzja Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia [...] wyrażająca zgodę na wykonanie dwóch zjazdów z drogi publicznej do pawilonu gastronomicznego wzniesionego na terenie objętym postępowaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uzasadniając swoją decyzję powołało się na art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) wskazując, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy, wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi.
Do tych przepisów należy także ustawa o drogach publicznych, a zgodnie z art. 3 ust. 4 tej ustawy, lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenów nowo wybudowanych lub istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego, spowodowanego tą zabudową, do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, iż działki odwołującego się znajdują się w strefie, w której według planu zagospodarowania gminy Ż. dopuszczono realizację stacji benzynowej, po uzyskaniu pozytywnej decyzji zarządcy drogi "przed wydaniem stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji, zdeterminowane jest zarówno ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i stanowiskiem zarządcy drogi.
Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wiążą właścicieli gruntów, potencjalnych inwestorów jak i organy administracji publicznej rozstrzygające sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego terenu. W postępowaniu administracyjnym nie mogą one być kwestionowane ani też dowolnie interpretowane. Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Publicznych z powodów wyrażonych w postanowieniu z dnia [...] lokalizację wnioskowanej inwestycji uznał za niedopuszczalną.
Powyższą decyzję zaskarżył do Sądu E. P., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił tej decyzji błędną interpretację art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności rażące naruszenie przepisów art. 18 - 32, art. 34, art. 40 ust. 1, art. 43 tej samej ustawy, art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 140 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi E. P. sprecyzował, iż naruszenie art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polega na błędnym ustaleniu, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy uzależnić od pozytywnej opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych.
W ocenie skarżącego jedynym kompetentnym organem do wydania decyzji w niniejszej sprawie jest Wójt i nie może on przenosić swoich kompetencji na inne organy. Kompetencje wójta w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mają charakter wyłączny, co oznacza, że nie może ich przejmować żaden inny organ w tym rada gminy. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uważa on, że organ odmawiając wydania pozytywnej decyzji winien wykazać, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna, gdyż, w ocenie skarżącego, ogranicza prawo własności i narusza art. 140 kodeksu cywilnego.
Skarżący odniósł się ponadto do naruszenia przez organ wydający decyzję w sprawie innych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 18-32 cytowanej ustawy dotyczących uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. E. P. podkreślił, iż w jego ocenie organy administracji nieprawidłowo dokonały ustaleń z zarządcą drogi publicznej. Ustalenia dotyczące opiniowania inwestycji z Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych zostały poczynione już w fazie ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzależnienie wydania decyzji w sprawie od negatywnego stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych pozostaje zatem w sprzeczności z przepisami k.p.a. dotyczącymi związania organu administracji wydaną wcześniej decyzją w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie może zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja jest bowiem zgodna z prawem, a rolą Sądu jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych do niego aktów i czynności organów administracji publicznej. Przepis art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu zamierzonej inwestycji plan taki istnieje i obowiązuje. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy Ż. z [...] w sprawie zmian w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz.[...]) działka skarżącego jest oznaczona symbolem [...], a dla tego terenu obowiązują następujące ustalenia: "Powierzchnia [...], teren usług w zakresie obsługi motoryzacji (stacja paliw), gastronomii, hotelarstwa, handlu i rzemiosła usługowego.
Strefy ochrony sanitarnej od ww. funkcji winny zamykać się na obszarze działki. Zakres terytorialny realizacji obiektów kubaturowych oraz ogrodzenia terenu nie może przekraczać linii ([...]) wyznaczonej na linii strefy ochronnej od drogi krajowej [...]- projektowanej [...]. Realizacja stacji benzynowej w strefie ochronnej od projektowanej trasy ekspresowej [...] wymaga uzyskania pozytywnej decyzji Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Ł. przed wydaniem stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Powołane ustalenie planu dla przedmiotowej inwestycji przesądza o trafności zaskarżonej decyzji. W okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przesądzały one, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw było uzyskanie pozytywnego stanowiska (decyzji) dyrekcji Dróg Publicznych.
Skoro w rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Publicznych postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych negatywnie opiniujące lokalizację stacji paliw na przedmiotowej nieruchomości z uwagi na brak możliwości włączenia ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją, to wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było niemożliwe. Jeżeli organy administracji wydałyby decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego skarżącego, byłaby ona dotknięta wadą nieważności określoną w art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art 40 ust. 3 tej samej ustawy decyzję taką wydaje się po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą lub przepisami szczególnymi. Do tych ostatnich przepisów należy zaliczyć ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 z późn. zm.).
Jej art. 35 ust. 4 stanowi, że lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu może nastąpić wyłącznie w wypadku włączenia ruchu drogowego spowodowanego tą zabudową do istniejącej lub projektowanej drogi wyłącznie w miejscach określonych przez zarządcę drogi. Rację mają organy administracji, gdy powołują się na okoliczności, że czym innym jest zgoda zarządcy drogi na wykonanie zjazdu do pawilonu gastronomicznego, którą skarżący posiada, a czym innym ewentualna zgoda na wykonanie takiego zjazdu o innych parametrach technicznych do stacji paliw.
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest całkowicie chybiony, bowiem jak już wskazano zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu braku zgody zarządcy drogi. Zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu w sprawie oceny legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność, że droga, przy której miała zostać zlokalizowana stacja paliw nie posiada klasy drogi ekspresowej nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Powołane w nadesłanym do Sądu piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad rozporządzenie Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz.U. nr 120, poz. 1283) weszło bowiem w życie w dniu 14 października 2001 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dodać można, iż w wyniku nowelizacji tego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 (Dz.U. nr 174, poz. 1683), droga krajowa S. - K. uzyskała status drogi ekspresowej.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji.