Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...]r. nr [...], znak: [...] w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu w stosunku do budynków oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 i 5 i orzekł w tym zakresie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak: [...] Starosta Powiatu [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia A. Z. rozbiórki czterech budynków i jednej wiaty na działce nr 482/2, obręb [...] gm. W. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Z. Odwołująca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej również jako "K.p.a.", bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie został jej przedstawiony żaden materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania, a w szczególności nie przedstawiono pism Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, które zostały powołane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Tymczasem z powołanych fragmentów tych pism wynika, że opiniowane przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków budynki są innymi budynkami niż te, które zostały zgłoszone do wyburzenia, a tym samym zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest zasadny.
A. Z. podniosła także, iż przebieg postępowania oraz rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a., gdyż nie można uznać aby organ administracji publicznej prowadził postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zdaniem odwołującej w szczególności zarzut ten znajduje uzasadnienie w okoliczności, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zapoznano się z obiektami, których dotyczyło zgłoszenie, z ich stanem technicznym oraz z przesłankami, jakimi kierowała się odwołująca podejmując decyzję o rozbiórce i wskazując, iż nie dokonano chociażby oględzin pod względem zagrożenia dla użytkowników nieruchomości wynikającego ze stanu technicznego obiektów. Nie stwierdzono także, kiedy przybudówki do budynków zabytkowych powstały i czy stanowią integralną część tych budynków, czy też zostały dobudowane w późniejszym okresie i stanowią jedynie elementy szpecące istniejącą zabudowę.
Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu w stosunku do budynków oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 i 5 i orzekł w tym zakresie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 8 września 2016r. A. Z. zgłosiła zamiaru rozbiórki budynku 19-187, przybudówki 19-851, przybudówki 19-171, przybudówki przy magazynie 19-170 oraz wiaty przy magazynie 19-170, oznaczając je na załączniku graficznym odpowiednio numerami 1, 2, 3, 4 i 5. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. pismem z dnia 3 października 2016r. poinformował, iż budynki dawnej wozowni i gorzelni znajdują się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a ponadto budynek wozowni położony jest na terenie zabytkowego parku, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Kultury i Sztuki, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...]r. nr [...].
Pismem zaś z dnia 18 października 2016r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. poinformował, iż po dokonaniu oględzin na działce inwestora stwierdzono, iż budynki oznaczone na mapie numerami od 1 do 5 w chwili dokonywania oględzin nie istniały i zostały rozebrane.
Dalej organ odwoławczy podniósł, że mając na względzie zawarty w odwołaniu zarzut strony skarżącej, iż opiniowane przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków budynki są innymi budynkami niż te, o rozbiórkę których występowała skarżąca Wojewoda [...] pismem z dnia 18 listopada 2016r. wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. o udzielenie dokładnej informacji czy zgłoszone do rozbiórki obiekty są wpisane do rejestru zabytków oraz, czy są objęte ochroną konserwatorską, przekazując w załączeniu kopię zgłoszenia inwestora wraz z kopią załącznika graficznego z zaznaczonymi obiektami przeznaczonymi do rozbiórki. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 21 grudnia 2016r. poinformowano, iż zgłoszone do rozbiórki obiekty nr [...] (19-171), nr [...] (19-170) oraz nr [... (19-851) były przybudówkami budynków ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków i objętych ochroną konserwatorską stwierdzając także, iż dokonano rozbiórki wszystkich wnioskowanych obiektów.
Następnie Wojewoda [...] przywołał regulację art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr.bud.", i stwierdził, że skoro zgłoszone do rozbiórki obiekty nr [...] (19-171), nr [...] (19-170) oraz nr [...] (19-851) były przybudówkami budynków ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków i objętych ochroną konserwatorską, to ich rozbiórka zgodnie z ustaleniami tego przepisu nie podlega zgłoszeniu, a wymaga uzyskania pozwolenia na ich rozbiórkę. Jednocześnie organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż zgłoszone do rozbiórki: budynek nr [...] i wiata nr [...] nie zostały ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków i nie są objęte ochroną konserwatorską, a tym samym ich rozbiórka, zgodnie z ustaleniami art. 31 ust.1 pkt 1 Pr.bud., podlega jedynie obowiązkowi zgłoszenia.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że – po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego oraz po uzupełnieniu materiału dowodowego o informacje uzyskane od Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. – poinformował na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Z możliwości tej we wskazanym w zawiadomieniu terminie żadna ze stron postępowania nie skorzystała.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...]r. nr [...] wywiodła A. Z. zarzucając naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. i wskazując, że Wojewoda [...] usankcjonował rażące naruszenie przepisów K.p.a. przez Starostę [...], czym naruszył w sposób rażący te przepisy pomimo, że w prowadzonym postępowaniu odwoławczym dotrzymał obowiązujących zasad prawnych, w tym w szczególności zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że przed wydaniem decyzji Starosta [...] nie powiadomił jej o zakończeniu postępowania w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości wniesienia do tegoż materiału dowodowego uwag, czy też przedstawienia innych dowodów. Okoliczność tę potwierdził Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wynika ona bezspornie z akt sprawy. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 10 § 2 K.p.a. uzasadniające niezastosowanie przez organ I instancji zasady umożliwienia stronie udziału w każdym stadium postępowania. Przy wydaniu decyzji stanowiącej przedmiot odwołania, Starosta [...] korzystał z opinii wyrażonej w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatury w P. z dnia 3 października 2016r., a dokument ten, stanowiący podstawę wydania decyzji przez Starostę [...], nie był znany stronie, a stanowił istotny dowód w sprawie i powinien, w myśl przepisu art. 10 § 1 K.p.a. być jej przedstawiony przed wydaniem decyzji.
Jak podkreśliła skarżąca, wobec braku przesłanek określonych w art. 10 § 2 K.p.a. żadna okoliczność faktyczna stanowiąca podstawę wydania decyzji przez Starostę [...] nie może być uznana za udowodnioną, tym samym zaskarżona decyzja opiera się na okolicznościach nieudowodnionych, wobec naruszenia zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a.
Poza tym – w ocenie skarżącej – nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż w zgłoszeniu rozbiórki wskazane zostało, że niektóre budynki przeznaczone do rozbiórki są w stanie ruderalnym na skutek pożaru, jakim zostały dotknięte w 2009r. i ich rozbiórka polega wyłącznie na uprzątnięciu pozostałego gruzu. Tymczasem okoliczność ta nie została przez Starostę w żaden sposób zbadana, w szczególności nie przeprowadzono wizji lokalnej w terenie, by stwierdzić rzeczywisty stan techniczny budynków zgłoszonych do rozbiórki.
Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że termin wniesienia sprzeciwu odnośnie zgłoszonej rozbiórki upływał dnia 8 października 2016r., zatem najpóźniej dnia 1 października 2016r. skarżąca powinna otrzymać zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z dokumentami w ciągu siedmiu dni od otrzymania takiego zawiadomienia. Skoro jednak decyzja Starosty [...] jest datowana na dzień 4 października 2016r., to najpóźniejszym terminem dla doręczenia skarżącej zawiadomienia o możliwości czynnego udziału w postępowaniu był dzień 27 września 2016r. Skarżąca wskazała, iż mogła zatem opierać się na domniemaniu, iż złożone przez nią zgłoszenie rozbiórki nie spowoduje wniesienia sprzeciwu, gdyż nie mogła przypuszczać, że Starosta [...] wyda decyzję wnoszącą sprzeciw z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym była w pełni uprawniona przystąpić do rozbiórki zgłoszonych budynków dnia 9 października 2016r., co też uczyniła.
Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] w zaskarżonej części oraz decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] roku nr [...] w części utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne co do zasady nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).
Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wnosząca sprzeciw wobec zgłoszenia rozbiórki określonych obiektów budowlanych. Przy czym organ I instancji wniósł sprzeciw wobec całości zgłoszonych robót rozbiórkowych, natomiast organ odwoławczy – uwzględniając okoliczności związane z ochroną konserwatorską tylko niektórych obiektów wskazanych w zgłoszeniu o rozbiórce – rozstrzygnął reformatoryjnie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji jedynie w odniesieniu do obiektów objętych ochroną konserwatorską. W pozostałym zakresie uznał brak podstaw do wniesienia sprzeciwu. Jakkolwiek powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznać wypada za odpowiadające treści art. 31 ust. 1 i 2 Pr.bud., to jednak pomija ono istotną okoliczność – faktyczne dokonanie rozbiórki obiektów objętych zgłoszeniem przed wydaniem w sprawie ostatecznej decyzji.
Oceniając legalność wdrożonego trybu postępowania wypada wskazać, iż zasadnie organ odwoławczy dostrzegł, iż tylko niektóre spośród obiektów objętych wnioskiem rozbiórkowym objęte są ochroną konserwatorską. Konstatacja ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia treści art. 31 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., która jedynie w odniesieniu do rozbiórki budynków i budowli objętych ochroną konserwatorską przewiduje wymóg uprzedniego uzyskania decyzji administracyjnej stanowiącej pozwolenie na rozbiórkę. W odniesieniu do pozostałych obiektów budowlanych wymagane jest jedynie zgłoszenie (art. 31 ust. 2 Pr.bud.).
Tym samym zasadnie organ odwoławczy konkludował, iż zainicjowany przez skarżącą tryb zgłoszenia jest nieadekwatny w odniesieniu do obiektów budowlanych (przybudówek) opisanych we wniosku pod pozycjami: 2, 3, i 4, gdyż możliwość dokonania rozbiórki powyższych obiektów winna być poprzedzona uzyskaniem decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Stanowi to dostateczne usprawiedliwienie do wniesienia sprzeciwu wobec tej części dokonanego zgłoszenia rozbiórki (art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 7 Pr.bud.).
Pomimo powyższego należy wskazać, iż organowi odwoławczemu umknęła z pola widzenia okoliczność związana z faktycznym dokonaniem rozbiórki wszystkich obiektów objętych zgłoszeniem rozbiórkowym jeszcze przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii prawidłowości zgłoszonego sprzeciwu. Okoliczności te zostały przyznane przez skarżącą, a nadto wynikają z ustaleń poczynionych w toku postępowania odwoławczego. Wskazują one na bezprzedmiotowość kontrolowanego postępowania, co oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiający załatwienie sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2009r. sygn. akt I SA/Lu 451/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro w sprawie niniejszej roboty budowlane polegające na rozbiórce wskazanych we wniosku obiektów zostały w całości zrealizowane do dnia 14 października 2015r., co potwierdza protokół z dokonanych tego dnia oględzin, to w konsekwencji nie istnieje już przedmiot postępowania, jakim jest prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce ww. obiektów (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 960/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z treścią art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe.
Odnosząc się z natomiast do zarzutów skargi wypada wskazać ich oczywistą bezzasadność. Skarżąca zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. jednocześnie przyznaje, iż organ ten zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym postępowanie administracyjne oceniane jako całość działań organów administracji w niniejszej sprawie pozbawione jest wadliwości związanej z rozstrzygnięciem sprawy przy pominięciu czynnego w niej udziału strony. Działania organu odwoławczego podjęte na gruncie art. 10 § 1 K.p.a. dostatecznie sanowały wadliwość działań organu I instancji w powyższym zakresie.
Ponadto wypada wskazać, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wtedy gdy stawiająca go strona wykaże, że powyższe uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym niedokonanie owych czynności miałoby wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2016r. sygn. akt I OSK 1994/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem organ odwoławczy należycie zastosował w sprawie art. 10 § 1 K.p.a., a skarżąca zaniechała zarówno zapoznania się ze zgromadzonym materiałem sprawy, jak i wypowiedzenia się na jego temat, to stawiany aktualnie zarzut naruszenia powyższej regulacji uznać wypada za nieadekwatny do okoliczności sprawy.
Nieadekwatny jest także zarzut w zakresie nieustalenia stanu technicznego obiektów zgłoszonych do rozbiórki. Przedmiotem oceny sądowej jest bowiem ostateczna decyzja, a tą w realiach niniejszej sprawy wydał organ II instancji. Decyzja tegoż organu bazuje zaś m.in. na ustaleniach poczynionych podczas oględzin przedmiotu rozbiórki. Jakkolwiek organ odwoławczy nie nadał należytej wagi faktowi dokonanej już rozbiórki – o czym była mowa powyżej – to jednak dokonał szeregu istotnych ustaleń dowodowych, w szczególności klasyfikujących zgłoszone do rozbiórki obiekty z punktu widzenia ich ochrony konserwatorskiej.
Tym samym zaniechanie należytego zebrania materiału dowodowego przez organ I instancji nie stanowi wady postępowania administracyjnego uzasadniającej uchylenie decyzji odwoławczej, skoro ta wydana została w następstwie dostatecznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a.
Następnie odnosząc się do zarzutu tyczącego przeświadczenia strony skarżącej o niewniesieniu sprzeciwu, wyprowadzonego z faktu niepowiadomienia strony przez organ I instancji w trybie art. 10 § 1 K.p.a., to wypada wskazać, iż za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 K.p.a., dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego (art. 30 ust. 6a Pr.bud.). Zatem to określone wydarzenie przesądza o tym czy sprzeciw został skutecznie wniesiony. Kwestia ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości.
Natomiast przepis art. 10 § 1 K.p.a., jakkolwiek stanowi gwarancję należytego prowadzenia postępowania administracyjnego, to jednak jego prawidłowe zastosowanie nie jest przesłanką warunkującą możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 3 ust. 6 pkt 1 Pr.bud. Tym samym domniemywanie o niewniesieniu sprzeciwu z faktu niezawiadomienia strony postępowania w trybie art. 10 § 1 K.p.a. nie znajduje oparcia w prawie.
Konkludując wypada zatem wskazać – niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze – istnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Okoliczność ta winna być brana pod uwagę z urzędu w każdym stadium postępowania. Zaniechanie należytej oceny owej okoliczności stanowi naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.
A. P.