Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 sierpnia 1996 r., wydaną na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, par. 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/ w zw. z art. 103 par. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, Kierownik Urzędu Rejonowego w R.-M. udzielił Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w R.-M. pozwolenia na użytkowanie wiaty magazynowej o powierzchni zabudowy 237,90 m2, wybudowanej na działce nr 90 w latach 1990-1991.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że postanowieniem z dnia 17 kwietnia 1996 r. zobowiązano Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w R. M. do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej na samowolnie wybudowaną w latach 1990 - 1991 wiatę magazynową na terenie bazy Książe Domki wraz z opinią osoby uprawnionej o jej zdatności do użytku.
W dniu 3 lipca 1996 r. Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" wystąpiła do Urzędu Rejonowego z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej wiaty załączając inwentaryzację budowlaną wraz ze stwierdzeniem osoby uprawnionej o jej zdatności do użytku i dokumentem stwierdzającym prawo dysponowania nieruchomością /działką/, na której znajduje się obiekt.
Urząd Rejonowy uznał, że spełnione zostały wymogi art. 42 Prawa budowlanego /ustawy z dnia 24 października 1974 r./ oraz art. 103 par. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Edward Ch. zarzucił, że pobudowano magazyn bez dokumentacji technicznej i wymaganego pozwolenia władz budowlanych. Wybudowano go niezgodnie ze sztuką budowlaną, co może zagrażać zdrowiu lub życiu ludzkiemu.
W jego ocenie wątpliwym jest, iż przez 5 lat nadzór budowlany nic nie wiedział o dzikiej budowie. Brak dowodów, iż rzeczywiście upłynęło 5 lat od chwili stwierdzenia tego faktu przez organ nadzoru budowlanego.
Ponadto przed wydaniem decyzji Urząd Rejonowy nie zebrał oświadczeń o braku sprzeciwu ze strony:
- - Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska,
- - Państwowej Inspekcji Sanitarnej,
- - Państwowej Inspekcji Pracy,
- - Państwowej Straży Pożarnej.
Powołał się też na zalecenia NIK-u odnośnie sprawdzenia jakości budowy magazynu.
Decyzją z dnia 25 listopada 1996 r. Wojewoda S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że we wszczętym na wniosek Edmunda Ch. postępowaniu administracyjnym organ rejonowy w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 2 kwietnia 1996 r. stwierdził na terenie bazy GS Książe Domki - będącej w wieczystym użytkowaniu GS "Samopomoc Chłopska" w R.-M. - zrealizowanie budynku magazynowego. Dla przedmiotowego obiektu nie okazano pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 1996 r. zobowiązano GS "Samopomoc Chłopska" w R.-M. do przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej obiektu wraz ze stwierdzeniem osoby uprawnionej o zdatności budynku do użytku. Wobec dopełnienia przez zobowiązanego nałożonych obowiązków decyzją z dnia 8 września 1996 r., udzielono pozwolenia na użytkowanie wiaty magazynowej.
Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że obiekt został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 r. W myśl art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., sprawa obiektu zrealizowanego samowolnie przed ww. datą winna być rozpatrywana w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Organ I instancji rozpatrując samowolę budowlaną w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. uznał, że wobec braku naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym, brak jest przesłanek do nakazania rozbiórki w trybie art. 37 ustawy i w przypadku uznania obiektu za nie powodujący niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej. Wykonanie przez zobowiązanego warunków postanowienia z dnia 17 kwietnia 1996 r. tj. przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej wraz z opinią osoby uprawnionej o zdatności obiektu do użytku, stanowi dopełnienie warunków art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego i brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Obiekt magazynowy o konstrukcji niepalnej nie będący obiektem uciążliwym dla otoczenia nie wymaga żadnych dodatkowych uzgodnień z wymienionymi przez skarżącego instytucjami.
Autor dokumentacji inwentaryzacyjnej legitymuje się stosownymi uprawnieniami budowlanymi i jego opinią o stanie technicznym obiektu, jest dla organu nadzoru budowlanego oceną miarodajną.
Przytoczone przez skarżącego zalecenia NIK o konieczności powołania rzeczoznawcy do oceny kosztów i jakości robót mogą odnosić się do prawidłowości działalności finansowej spółdzielni, nie zaś do sposobu egzekwowania przepisów prawa budowlanego przez organy państwowego nadzoru budowlanego.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Edward Ch. powtórzył zarzuty zawarte w jego odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące w szczególności braku pozwolenia na budowę, jak też niewłaściwą jakość robót budowlanych. Podniósł, że ściany szczytowa oraz północna stawiane były na podsypie piaskowo-żwirowej, co grozi ich zawaleniem.
Zgodnie też z pokontrolnymi wnioskami NIK, prezes Spółdzielni zobowiązany został do powołania rzeczoznawcy, aby ocenić jakość budowy magazynu - tego nie wykonano.
Skarżący podkreślił, że sporny obiekt nie jest wiatą, lecz w istocie budynkiem magazynowym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Edmunda Ch. na ostateczną decyzję Wojewody S. z dnia 25 listopada 1996 r. jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu /art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U nr 74 poz. 368 ze zm./.
Uzasadnienie powyższego stanowiska rodzi konieczność bardziej wnikliwej analizy treści art. 28 Kpa oraz art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Po myśli art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art. 28 Kpa na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, czyjego interesu prawnego /a tym bardziej obowiązku/ dotyczy to postępowanie.
Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego musi istnieć norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu /podmiotów/ możliwości wydania decyzji administracyjnej /lub niekiedy postanowienia/.
W przypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może /czy też powinien/ uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w przypadku normy zobowiązującej może /powinien być/ obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość /lub obowiązek/ konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym /wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 - nie publ./. "Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę" /postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 - nie publ./. "Wywarcie przez decyzję administracyjną bezpośredniego skutku w sferze praw i obowiązku określonego podmiotu oznacza, że postępowanie administracyjne, w którym decyzja taka zostaje wydana, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu w rozumieniu art. 28 Kpa (...)" /wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1993 r., V SA 1497/92 - ONSA 1993 Nr 4 poz. 116/. Uzasadnia to konkluzję, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej.
Reasumując ten zakres rozważań stwierdzić należy, co następuje:
W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa, nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądanie stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.
Po myśli art. 33 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.
Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób /ust. 2/.
Powyższe sformułowanie oznacza, że w odniesieniu do decyzji administracyjnych, postanowień, czynności i bezczynności organów administracyjnych, legitymacja skargowa została ukształtowana inaczej niż dotychczas. Zgodnie z treścią uchylonych już przepisów art. art. 196-197 i art. 216 Kpa skarga na rozstrzygnięcie lub bezczynność służyła stronie, organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i prokuratorowi. Obecny art. 33 ustawy o NSA określa legitymację skargową w sposób odmienny i nie związany bezpośrednio z kryteriami wyznaczającymi pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Na gruncie tego przepisu sformułować można twierdzenie, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.
Takie rozumienie tej legitymacji nie oznacza, że skarga może być złożona od rozstrzygnięcia, z którym skarżącego nie wiążą żadne subiektywne więzy. Skarżący musi mieć przeto w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć jego interesu prawnego naruszonego przez działanie niezgodne z prawem. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi. NSA będzie musiał ustalić wystąpienie tego związku, podjęcie bowiem postępowania bez wniosku uprawnionego podmiotu stanowi rażące naruszenie prawa.
Oznaczałoby to bowiem prowadzenie postępowania z urzędu, co jest zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o NSA niedopuszczalne /zob. Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne - B. Adamiak, J. Borkowski; Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r. str. 286/.
Powyższe rozważania nie mogą zaprzeczać jednakowoż tezie, że zdarzać mogą się przypadki, kiedy organy administracyjne przyznają status strony w postępowaniu administracyjnym określonemu podmiotowi /zasadnie bądź wadliwie/, a podmiot ten nie będzie uprawniony do wniesienia skargi do NSA. Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Edmund Ch. oświadczył, że interes prawny we wniesieniu i popieraniu skargi wywodzi tylko z tego, iż jest członkiem Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w R. M. Jednakowoż dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie zwalniało Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku zbadania jego legitymacji prawnej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego.
Wywodzenie interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną organu odwoławczego w przedmiocie udzielenia Gminnej Spółdzielni pozwolenia na użytkowanie wiaty magazynowej tylko z faktu istnienia stosunku członkostwa w tejże Spółdzielni, nie może przynieść spodziewanego rezultatu w postaci uzasadnionego oczekiwania przez autora skargi na merytoryczne rozstrzygnięcie przez sąd legalności zaskarżonego aktu.
Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA, orzeczono jak w sentencji.