Uzasadnienie
II SA/Łd 24/20
Uzasadnienie
G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Stowarzyszenia A przy Parafii B z siedzibą w Z. z dnia [...] r. odmawiającą skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie jest uprawniony do dostępu do informacji publicznej, co skutkowało odmową udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 4 grudnia 2019 r. i wniósł o zobowiązanie Stowarzyszenia do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 4 grudnia 2019 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi w dniu 4 grudnia 2019 r. skarżący złożył w siedzibie Stowarzyszenia A przy Parafii B w Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący postępowania przetargowego, związanego z realizacją zadania "Budowa hospicjum stacjonarnego z poradnia medycyny paliatywnej - Etap IV Budowa ośrodka hospicjum w Z." współfinansowanego ze środków Unijnych (Nr wniosku o dofinansowanie-[...]) o następującej treści: "Wnoszę o udzielenie mi informacji dotyczącej treści wszystkich ofert w całości złożonych w ramach zadania "Budowa hospicjum stacjonarnego z poradnia medycyny paliatywnej - Etap IV Budowa ośrodka hospicjum w Z. Wniosek składam w ramach ogłoszonego postępowania, jak i zasadą przejrzystości wydatkowania środków pochodzących z budżetu UE - środków publicznych.
Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy wnoszę o udostępnienie mi powyższych informacji w następujący sposób: udostępnienie dokumentów do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w siedzibie beneficjenta, w uzgodnionym terminie lub przesłanie kserokopii pocztą na podany adres".
W dniu 19 grudnia 2019 r. do skarżącego wpłynęło pismo datowane na dzień 17 grudnia 2019 r., w którym Stowarzyszenie odmówiło udzielenia informacji. W uzasadnieniu stwierdzono, że udostępnienie informacji dotyczącej przedmiotowego postępowania przetargowego przysługuje podmiotowi, który złożył ofertę w tym postępowaniu.
W ocenie skarżącego powyższe pismo, pomimo iż nie spełnia w całości wymogów formalnych decyzji administracyjnej, to jednak winno być tak traktowane na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego odmowa udzielenia informacji publicznej przez Stowarzyszenie narusza prawo skarżącego do otrzymania informacji publicznej przewidziane w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust 1 Konstytucji RP.
Przedmiotowe postępowanie dotyczące zadania pod nazwą "Budowa hospicjum stacjonarnego z poradnia medycyny paliatywnej - Etap IV Budowa ośrodka hospicjum w Z." jest współfinansowane ze środków Unii Europejskiej (Nr wniosku o dofinansowanie –[...]). Tym samym Stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania u.d.i.p. zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 5 - jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym. Zgodnie bowiem z art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotacje pochodzące ze środków Unii Europejskiej stanowią środki publiczne.
Należy przy tym zauważyć, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przesłanka gospodarowania majątkiem publicznym jest autonomiczna względem wykonywania zadań publicznych, dla uznania podmiotu za zobowiązany do udostępniania informacji w trybie tej ustawy. Dodatkowo skarżący wskazał, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zasadą zatem jest, że informacja o majątku, którym dysponują również podmioty inne niż jednostki sektora finansów publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Dostęp do informacji publicznej wspiera zatem zasadę jawności gospodarowania i dysponowania środkami publicznymi. Odmowa udzielenia wnioskowanej informacji niweczy prawo skarżącego do informacji publicznej poprzez faktyczne uniemożliwienie sprawowania obywatelskiej kontroli nad tym, jak Stowarzyszenie wydatkuje środki publiczne.
W ocenie skarżącego nie powinno ulegać wątpliwości, że etap postępowania, w wyniku którego dochodzi do oceny spełnienia wymagań zamawiającego w odniesieniu do złożonych ofert oraz w konsekwencji do wyboru wykonawcy zadania współfinansowanego ze środków publicznych może być objęty taką kontrolą, niezależnie od tego, czy wnioskodawca bierze udział w tym postępowaniu. Warto przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust 2 u.d.i.p. - od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stowarzyszenie natomiast w żaden sposób nie wykazało, aby odmowa udzielenia informacji publicznej skarżącemu była w jakikolwiek sposób uzasadniona i dostęp do tej informacji mógł być w jakikolwiek sposób ograniczony, w świetle u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie wobec uznania, że jest dopuszczalna – o jej oddalenie.
Stowarzyszenie wyjaśniło, że realizuje projekt budowy hospicjum stacjonarnego z poradnią medycyny paliatywnej w Z. Projekt jest dofinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach projektu pn. "Zwiększenie dostępności i jakości usług zdrowotnych z zakresu świadczeń w ramach opieki paliatywnej i hospicyjnej poprzez budowę Ośrodka Hospicjum w Z." współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 -2020. W związku z planowanym rozpoczęciem realizacji kolejnego etapu prac Stowarzyszenie przeprowadziło postępowanie o udzielenie zamówienia - w trybie zapytania ofertowego. Do zamówienia nie ma zastosowania ustawa Prawo zamówień publicznych, a to wobec faktu, że wartość zamówienia jest mniejsza od kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych. Postępowanie prowadzone było zgodnie z Zasadą konkurencyjności, określoną w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020.
Wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia nastąpiło poprzez publiczne ogłoszenie o zamówieniu w Bazie Konkurencyjności na stronie internetowej: https://bazakonkurencyinosci.funduszeeuropejskie.gov.pl/. Tamże upubliczniony został także wynik postępowania - wskazano oferenta, którego oferta została wybrana, oraz wysokość jego wynagrodzenia. Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. skarżący wystąpił do Stowarzyszenia z żądaniem udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. Domagał się udostępnienia treści wszystkich ofert w całości złożonych w ramach zadania Budowa hospicjum stacjonarnego z poradnią medycyny paliatywnej - Etap IV Budowa ośrodka hospicjum w Z. Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r Stowarzyszenie zawiadomiło skarżącego, że nie ma obowiązku udzielenia mu żądanych informacji - zgodnie bowiem z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Fundusz Społecznego, oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej Wytyczne w zakresie kwalifikowalności) protokół postępowania o udzielenie zamówienia podlega ujawnieniu na wniosek wykonawcy, który złożył ofertę. Skarżący zaś nie składał oferty w toku postępowania.
Stowarzyszenie podniosło, że pismo z dnia 7 grudnia 2019 r. wbrew stanowisku skarżącego nie stanowi decyzji. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu.
Informacje, których ujawnienia domaga się skarżący podlegają szczególnemu trybowi ujawnienia, określonemu w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, wydanych w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Punkt 6.5.2. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności reguluje zasady przeprowadzania postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności. W ustępie 19 tegoż punktu wskazuje się sposób sporządzania protokołu - zgodnie z lit h) tego postanowienia załącznikami do protokołu są złożone w toku postępowania oferty.
Natomiast ustęp 20 punktu 6.5.2. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności stanowi: Informację o wyniku postępowania upublicznia się w taki sposób, w jaki zostało upublicznione zapytanie ofertowe. Informacja o wyniku postępowania powinna zawierać co najmniej nazwę wybranego wykonawcy. Na wniosek wykonawcy, który złożył ofertę, istnieje obowiązek udostępnienia wnioskodawcy protokołu postępowania o udzielenie zamówienia, z wyłączeniem części ofert stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
Z przywołanego uregulowania wynika wobec tego, że Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wprost wskazują, iż złożone w toku postępowania oferty, będące załącznikami do protokołu, mogą być ujawniane jedynie wnioskującemu o ich udostępnienie podmiotowi, który złożył ofertę w toku postępowania.
W niniejszej sprawie skarżący oferty takiej nie złożył. Tym samym zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności nie ma podstaw do udostępnienia mu złożonych w postępowaniu ofert. Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że informacje o wybranej ofercie - to jest nazwa wykonawcy, cena, okres udzielonej gwarancji i gwarantowany czas reakcji na zgłaszane wady - zostały upublicznione na stronie internetowej bazy konkurencyjności.
W tej sytuacji nie istniał obowiązek przekazania żądanych informacji w trybie powołanej ustawy - do postępowania o udzielenie zamówienia mają bowiem zastosowanie Wytyczne w zakresie kwalifikowalności i to one wyznaczają zakres obowiązków Stowarzyszenia. W tej sytuacji Stowarzyszenie nie wydało decyzji odmownej, lecz poinformowało skarżącego o braku obowiązku udostępnienia informacji i podstawie prawnej mającej zastosowanie. W świetle powyższego skarga winna być odrzucona jako wniesiona od nieistniejącej decyzji.
W przypadku gdyby Sąd uznał jednak, że tryb zaskarżenia działania Stowarzyszenia jest prawidłowy należy podnieść, że skarga - z przyczyn wyżej wskazanych - jest bezzasadna i winna zostać oddalona. Skarżący nie ma racji twierdząc, że na Stowarzyszeniu ciąży obowiązek ujawnienia informacji wynikający z u.d.i.p. Zasady ujawniania informacji, w tym treści ofert, składanych w toku postępowania o udzielenie zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności uregulowane są w sposób szczególny w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Z uregulowań tych wynika, że dostępu do ofert domagać się może podmiot, który złożył ofertę w toku postępowania. Natomiast dane o wybranym wykonawcy są publicznie dostępne i skarżący może z nimi swobodnie zapoznać się na stronie internetowej bazy konkurencyjności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępniania informacji publicznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.
W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).
Ocena prawidłowości działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Trafnie wywodzi skarżący w złożonej skardze i pozostaje to poza sporem, że Stowarzyszenie niebędące organem administracji publicznej, jednak będące podmiotem dysponującym i wydatkujący środku publiczne (do których to środków zalicza się środki pochodzące z funduszy unijnych) należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Odnosząc się natomiast do charakteru przedmiotu żądania zawartego we wniosku z dnia 4 grudnia 2019 r. w tej mierze Sąd stwierdza, że nie jest również sporne, że informacje, których żądał skarżący są informacjami publicznymi.
Jak wynika z wyjaśnień Stowarzyszenia, realizuje ono projekt budowy hospicjum stacjonarnego z poradnią medycyny paliatywnej w oparciu o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej w ramach projektu pn. "Zwiększenie dostępności i jakości usług zdrowotnych z zakresu świadczeń w ramach opieki paliatywnej i hospicyjnej poprzez budowę Ośrodka Hospicjum w Z." współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 -2020. Istotne jest przy tym, że przeprowadzone postępowanie o udzielenie zamówienia nastąpiło w trybie zapytania ofertowego, w przypadku którego z uwagi na wartość zamówienia nie znajduje zastosowania ustawa Prawo zamówień publicznych. Postępowanie prowadzone było natomiast zgodnie z Zasadą konkurencyjności, określoną w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, wydanych w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.
Wytyczne te określają zasady i tryb udostępnienia informacji, które stały się przedmiotem zainteresowania skarżącego, zatem mamy do czynienia z przypadkiem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.di.p.
Punkt 6.5.2. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności reguluje zasady przeprowadzania postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności. Zgodnie z Wytycznymi należy m.in. sporządzić protokół, którego załącznikami są złożone w toku postępowania oferty. Informację o wyniku postępowania upublicznia się w taki sposób, w jaki zostało upublicznione zapytanie ofertowe. Informacja o wyniku postępowania powinna zawierać co najmniej nazwę wybranego wykonawcy. Natomiast na wniosek wykonawcy, który złożył ofertę, istnieje obowiązek udostępnienia wnioskodawcy protokołu postępowania o udzielenie zamówienia, z wyłączeniem części ofert stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
Analiza Wytycznych w zakresie kwalifikowalności daje podstawę do przyjęcia, że złożone w toku postępowania oferty, będące załącznikami do protokołu, mogą być ujawniane jedynie wnioskującemu o ich udostępnienie podmiotowi, który złożył ofertę w toku postępowania. Do takich podmiotów skarżący nie zalicza się.
Zasadnie zatem Stowarzyszenie poinformowało skarżącego, że nie ma obowiązku udostępnienia żądanej informacji, powołując się na odmienność regulacji zawartej w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności.
Skoro zatem żądane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p. i po stronie organu nie powstał obowiązek wydania decyzji. Za prawidłowe należy uznać poinformowanie o tym wnioskodawcy pismem, brak jest podstaw do stosowania w tym przypadku formy decyzji.
Konsekwencją powyższego było uznanie, że pismo z dnia 17 grudnia 2019 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Skoro zatem organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do domniemania wydania decyzji. Takie domniemanie istniałoby wówczas, gdyby istniała normatywna podstawa do zakończenia przez organ postępowania w drodze decyzji administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Jeśli zatem stwierdzić, że przedmiotem skargi nie jest decyzja Stowarzyszenia z dnia 17 grudnia 2019 r., lecz pismo tegoż organu z dnia 17 grudnia 2019 r. informujące w istocie wnioskodawcę, że żądana na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja nie podlega udostępnieniu w jej trybie, skarga ta musi być uznana za niedopuszczalną. Rozpoznanie skargi na takie pismo nie mieści się bowiem w zakresie kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 postanowienia.
A.B.