Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 stycznia 2001 r., po rozpatrzeniu odwołania Andrzeja D. od decyzji Prezydenta Miasta P.-T. z dnia 31 października 2000 r. odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do działki nr ewidencyjny 95/10 przy ul. F. w P.-T. wraz z przyłączami do działek nr nr ewidencyjne: 95/4-95/8, 95/11-95/13, zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P.-T. z dnia 5 czerwca 2000 r., Wojewoda Ł. umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że jako przyczynę odmowy wznowienia postępowania administracyjnego Prezydent Miasta P.-T. podniósł fakt, iż w niniejszej sprawie zainteresowany nie ma legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego.
Wojewoda Ł. podał dalej, że w przedmiotowej sprawie właścicielem sieci wodociągowej na terenie miasta P.-T. jest Gmina P.-T.
W 1996 r. Komitet Społeczny nr 1, reprezentowany przez Andrzeja D., wybudował odcinek sieci wodociągowej w ul. F., który w dniu 7.06.1996 r. przyłączono do sieci wodociągu miejskiego. Natomiast umowę na dostawę wody z MZGK Sp. z o.o., dzierżawcą od Gminy P.-T. sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podpisano dopiero w dniu 8.04.1997 r.
Zgodnie z decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia 9.02.2000 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P.-T., udzielającej pozwolenia na przyłączenie się do istniejącego odcinka wodociągu w ul. F., wyjaśnienie stanu prawnego odcinka sieci wodociągowej, wykonanego za środki finansowe Komitetu Społecznego nr 1, nie jest możliwe na drodze postępowania administracyjnego, a jedynie w postępowaniu cywilnym, w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, przed właściwym sądem, którego orzeczenie może być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego.
Stosując się do ww. stanowiska GINB w piśmie z dnia 21.12.00 r. wezwano odwołującego się do uprawdopodobnienia przymiotu strony, tj. dostarczenia w terminie do 3.01.2001 r. tytułu własności odcinka sieci wodociągowej, wybudowanego przez Komitet Społeczny nr l. W odpowiedzi odwołujący się, zamiast orzeczenia sądu powszechnego, które ostatecznie rozstrzygałoby kwestie praw i wzajemnych rozliczeń między dokonującymi budowy odcinka wodociągu, a podmiotem - właścicielem sieci wodociągowej, przejmującym na własność ww. część urządzenia, złożył zapowiedź wystąpienia do sądu o zbadanie naruszenia jego praw własności.
W związku z powyższym przyjęto, że odwołujący się nie uprawdopodobnił do chwili obecnej legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie i w świetle art. 28 Kpa, nie ma przymiotu strony. Niedopuszczalna byłaby sytuacja, że Gmina P.-T., będąca właścicielem całej sieci wodociągowej w P.-T., nie korzysta z prawa bycia stroną w postępowaniu dotyczącym budowy nowego odcinka sieci w ulicy, a zamiast niej prawo uzurpują sobie użytkownicy sieci.
W skargach skierowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej D., Bronisław P., Robert K., Elżbieta K., Krystyna K., Czesław O., Jan K., Jerzy M., Aleksandra i Magdalena R., Dionizy S. podnieśli, że Społeczny Komitet nr 1 za pieniądze swoich członków wybudował wodociąg w ulicy F. długości 468,0 mb. wraz z dziesięcioma przyłączami.
Protokółem z dnia 7.06.1996 r. wodociąg został pod względem technicznym odebrany i załączony do sieci miejskiej. Protokół ten również określił kto jest właścicielem i do kogo należy konserwacja. W dniu 4.10.1996 r. Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego zgłosił do Wydziału Spraw Obywatelskich wodociąg do użytkowania ze wskazaniem Społecznego Komitetu Budowy Wodociągu w ul. F. w P.-T. jako właściciela.
Na skutek podziałów przy ul. F. powstało kilkanaście działek budowlanych. Wykazując dobrą wolę członkowie Komitetu wyrazili zgodę aby około 16 nowych właścicieli działek podłączyło się do wodociągu. Urzędnicy Urzędu Miasta działając bezprawnie wydali pozwolenie na podłączenie się do przedmiotowego wodociągu pracownikowi Urzędu Miasta Ryszardowi Ż. oraz siedmiu innym odbiorcom z tej samej co R. Ż. uliczki.
Sporny wodociąg nie stanowi własności ani Urzędu Miasta ani MZGK, nie można skarżących pozbawić prawa dysponowania nim, gdyż nigdy nie zrzekli się praw do wodociągu.
W ocenie skarżących nie muszą oni udowadniać, że są właścicielami przedmiotowego odcinka wodociągu i działają i będą działać tak jak działają właściciele.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola sądowa sprawowana jest pod względem legalności, co oznacza, że Sąd nie bada w zasadzie kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości.
Wychodząc z tych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, albowiem nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obrażały prawo materialne lub naruszały przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 22 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym mogłoby stanowić podstawę ich uchylenia.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.
W rozpoznawanej sprawie należy rozważyć, czy Społeczny Komitet Budowy Wodociągu może stać się stroną stosunku prawnego na mocy decyzji wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że Komitet taki, stosownie do treści art. 28 i art. 29 Kpa, nie może być stroną postępowania administracyjnego. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej /art. 29 Kpa/.
Społeczny Komitet Mieszkańców nie odpowiada kryteriom określonym w art. 29 Kpa Nie ma bowiem osobowości prawnej, jak też nie jest państwową lub samorządową jednostką organizacyjną. Komitet Społeczny Mieszkańców nie jest też organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 5 Kpa.
W ocenie jednak Sądu dopuszczalny jest udział w sprawie z zakresu Prawa budowlanego tych wszystkich poszczególnych osób fizycznych, które założyły Społeczny Komitet.
Podstawowy argument podniesiony w zaskarżonej decyzji sprowadza się do tego, że postępowanie administracyjne z wniosku Andrzeja D. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wszczęte zostało i prowadzone było na wniosek podmiotu nie mającego przymiotu strony w tym postępowaniu.
Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy przede wszystkim, że pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art. 28 Kpa na prawnej kategorii interesu prawnego.
Zgodnie bowiem z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, czyjego interesu prawnego /a tym bardziej obowiązku/ dotyczy to postępowanie.
Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego.
W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi istnieć norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu /podmiotów/ możliwości wydania decyzji administracyjnej /lub niekiedy postanowienia/.
W przypadku normy prawnej uprawniającej, określony podmiot może /czy też powinien/ uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w przypadku normy zobowiązującej może /powinien być/ obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość /lub obowiązek/ konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków.
Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną.
Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym /wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88/.
"Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę" /postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84/.
"Wywarcie przez decyzję administracyjną bezpośredniego skutku w sferze praw i obowiązku określonego podmiotu oznacza, że postępowanie administracyjne, w którym decyzja taka zostaje wydana, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu w rozumieniu art. 28 Kpa (...)" /wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1993 r., V SA 1497/92 - ONSA 1993 Nr 4 poz. 116/. Uzasadnia to konkluzję, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej.
Reasumując stwierdzić należy, co następuje:
W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa, nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenie i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.
O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.
W rozpoznawanej sprawie inicjatorem wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wznowienia postępowania był Andrzej D., działający również w imieniu pozostałych skarżących. Organ administracyjny zobligowany był do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.
Organy orzekające zaprezentowały stanowisko, że skarżący winien przedstawić orzeczenie sądu powszechnego, które rozstrzygnęłoby kwestię rozliczeń pomiędzy inwestorem wodociągu a podmiotem przejmującym wodociąg na własność. Skoro Gmina P.-T. jest właścicielem całej sieci wodociągowej na terenie tego miasta, to inwestorom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nowego odcinka sieci.
Otóż stwierdzić należy, że przy ocenie kwestii własności urządzeń przyłączonych do sieci przedsiębiorstwa przepisami właściwymi są w szczególności art. 49 i art. 191 Kc.
Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu.
Odcinek sieci wodociągowej jest niewątpliwie urządzeniem służącym celom określonym w art. 49 Kc. Objęte tym przepisem unormowanie zawiera wyjątek od zasady przewidzianej w art. 47 par. 2 Kc, że "częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego".
Przepis art. 49 Kc wyznacza granicę pomiędzy częścią składową przedsiębiorstwa i częścią składową nieruchomości. Określa granice zastosowania zasady superficies solo cedit. Nie przesądza on stopnia trwałości połączenia tych urządzeń z gruntem, a zastrzeżenie - w przepisie tym zawarte, uzależnia jego zastosowanie od wykazania, że sporne - objęte tym przepisem - urządzenie wchodzi w skład przedsiębiorstwa lub zakładu.
W sprawie pozostaje poza sporem, że sporny odcinek wodociągu został włączony do miejskiej sieci wodociągowej (...).
Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.
Dla wykonania przez gminy zadań własnych, określonych ustawą z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ przekazane im zostało mienie ogólnonarodowe będące w posiadaniu rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz inne składniki majątkowe /art. 5/, w tym także urządzenia wodne i kanalizacyjne, które weszły w skład mienia komunalnego.
Urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowią własność gminy, zatem inwestorom wybudowanego odcinka sieci wodociągowej nie przysługuje przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę innego odcinka sieci.
Oczywiście osobną sprawą jest kwestia ewentualnych rozliczeń kosztów budowy przedmiotowej inwestycji.
W tej sytuacji nie można stwierdzić ani naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, które prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.