Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązał S. i S. P. do sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. – w terminie do dnia 28 lutego 2005 roku:
- - inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej robót budowlanych;
- - projektu budowlanego robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wiaty, powstałej z samowolnie przebudowanego budynku gospodarczego na działce nr geodezyjny 291 w miejscowości D. 66 gmina B., do stanu zgodnego z prawem.
Organ stwierdził, że zobowiązani przeprowadzili roboty budowlane niezgodne ze zgłoszeniem przedstawionym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Wyjaśnił, że zgłoszenie dotyczyło przeprowadzenia remontu budynku gospodarczego, obejmującego wykonanie tynków wewnętrznych, wymianę drzwi wejściowych, wykonanie posadzki betonowej oraz naprawę pokrycia, tymczasem przeprowadzone na nieruchomości zobowiązanych roboty budowlane powinny zostać zakwalifikowane jako samowolnie wykonana przebudowa budynku gospodarczego, w wyniku której powstała wiata.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. J. Zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów prawa cywilnego oraz art. 35 ust. 5 prawa budowlanego. Podniosła, że organ I instancji wydając decyzję zobowiązującą S. i S. małżonków P. do przedłożenia określonych dokumentów nie wziął pod uwagę wcześniejszych ustaleń i decyzji nakazujących wykonanie rozbiórki przedmiotowego budynku. Wyjaśniła, że obiekt, którego dotyczy decyzja organu I instancji uniemożliwia wytyczenie przez działkę małżonków P. drogi koniecznej, dzięki której skarżąca uzyska dostęp do drogi publicznej. Poinformowała, iż w Sądzie Rejonowym w B. Wydziale Cywilnym, pod sygnaturą akt I Ns [...] prowadzone jest postępowanie w przedmiocie wytyczenia drogi koniecznej.
W dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję nr [...] (znak: [...]) uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ odwoławczy uzasadniając wydaną decyzję zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. nieprawidłowe zastosowanie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Organ wskazał, że celem art. 51 ust 1 pkt 2 jest przede wszystkim likwidacja stwierdzonych (udowodnionych) nieprawidłowości budowlanych powstałych m. in. przy prowadzeniu robót budowlanych innych niż budowa obiektu bez wymaganego pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia materiału dowodowego wyjaśniającego stan faktyczny mogłoby pozbawić organ nadzoru budowlanego możliwości ingerencji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania inwestycyjnego.
Organ II instancji wskazał, że art. 50 ust. 1 i ust. 3 prawa budowlanego znajduje zastosowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykonywanych obiektach budowlanych, to znaczy w przypadku niezakończonych robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w razie zakończenia budowy organ nadzoru budowlanego mógł wykorzystać art. 81 c ust 2 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, można nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. J. wskazała, że zaskarżona decyzja może otworzyć S. i S. małżonkom P. możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego i uniemożliwi wykonanie wcześniejszych nakazów rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego oraz uniemożliwi ustanowienie drogi koniecznej przez teren inwestorów.
Skarżąca wyjaśniła, że twierdzenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przedmiotowy budynek nie uniemożliwia skarżącej dojazdu do drogi publicznej nie odpowiada prawdzie. H. J. twierdzi, iż dojazd ten jest możliwy jedynie dzięki uprzejmości jej sąsiadów, domaga się natomiast ustanowienia drogi koniecznej przez nieruchomość inwestorów.
W dalszej części uzasadnienie skarżąca zarzuciła urzędnikom nadzoru budowlanego opieszałość w wykonywaniu wcześniejszych decyzji nakazujących dokonanie rozbiórki spornego obiektu. Podniosła jednocześnie, że w niniejszej sprawie bez znaczenia jest okoliczność, czy przedmiotowy obiekt jest starym budynkiem gospodarczym czy też nowo powstałą wiatą.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podniesione przez skarżącą argumenty nie dotyczą bezpośrednio przedmiotowej sprawy, gdyż odnoszą się do decyzji nr [...] z dnia [...]. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., która to decyzja nie była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zatem nie mogła wpłynąć na zmianę stanowiska organu II instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Organ wyjaśnił ponadto, że problematyka zapewnienia skarżącej drogi koniecznej podlega rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przez sądami powszechnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu).
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dacie jej wydania.
W rozpoznawanej sprawie bezsporny był fakt wykonania przez inwestorów robót budowlanych wykraczających poza zakres remontu objętego zgłoszeniem z dnia 26 września 2003 r. Organ nadzoru budowlanego zobligowany był zatem do wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania wyjaśniającego zaistniały stan rzeczy celem wydania stosownej decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).
Na wstępie należy podzielić stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w aktualnym stanie prawnym w przypadku podjęcia działań zmierzających do legalizacji samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności wydać orzeczenie zobowiązujące inwestora do przedstawienia określonych dokumentów w postaci ocen technicznych lub ekspertyz wskazujących na możliwość legalizacji zaistniałego stanu rzeczy. Orzeczenie to winno być wydane w formie postanowienia o charakterze dowodowym, którego podstawę prawną stanowi art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 81 c ust. 3 tej ustawy, na postanowienie to przysługuje zażalenie.
W rozpoznawanej sprawie organ wydał natomiast decyzję administracyjną z powołaniem się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakładając na inwestora określone obowiązki odpowiadające w swej treści dyspozycji art. 81 c ust. 2.
Organ mógł zaś wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wyłącznie decyzję nakładającą na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta winna być poprzedzona postanowieniem dowodowym wydanym zgodnie z art. 81 c ust. 2 powołanej ustawy z zachowaniem trybu umożliwiającego stronom wniesienie zażalenia i po jednoznacznym ustaleniu w oparciu o przedstawione oceny techniczne i ekspertyzy możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
Organ II instancji prawidłowo zatem uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jako naruszająca wskazany powyżej tryb postępowania podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a organ I instancji winien podjąć czynności i wydać orzeczenia zgodne ze wskazanymi powyżej przepisami prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również za zasadne przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ ten prowadząc postępowanie uchybił bowiem obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 oraz art. 28 i 29 Kpa.
Rzeczą organu I instancji było wszak prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.
Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega zatem wątpliwości, że przymiot strony przysługuje właścicielom, bądź użytkownikom wieczystym nieruchomości graniczących z nieruchomością inwestora i oni winni być zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o wszelkich czynnościach podejmowanych przez organ w jego toku. Organ winien im doręczać postanowienia i decyzje umożliwiając realizację uprawnienia do wniesienia odwołania do organu II instancji oraz skargi do sądu. Z akt postępowania zdaje się wynikać, że organ obowiązkowi temu uchybił. Jednoznacznego wyjaśnienia wymaga również kwestia wykazania przez skarżącą interesu prawnego w toczącym się postępowaniu.
W toku postępowania skarżąca powoływała się na obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego oraz przylegających do niego innych budynków wynikający z decyzji wydanej w 1988 r.
W tej sytuacji organ winien jednoznacznie ustalić, które obiekty budowlane podlegały rozbiórce i czy faktycznie inwestorzy obiekty te rozebrali, co miało zasadnicze znaczenie z punktu widzenia możliwości ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej.
Z decyzji z dnia [...].03.1988 r. udzielającej małżonkom P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wynikało jednocześnie zobowiązanie do rozbiórki przed przystąpieniem do budowy budynku mieszkalnego obiektów oznaczonych na planie realizacyjnym nr 3, 4 i 11. Planem realizacyjnym zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji tej decyzji jest mapa z dnia 7.03.1988 r., na której dwa obiekty pod planowanym budynkiem mieszkalnym oznaczone zostały nr 4, zaś obok tego budynku dwa obiekty oznaczono nr 11, a jeden obiekt nr 3. Oznaczenie cyframi arabskimi obiektów budowlanych na tej mapie nie pokrywa się z oznaczeniem na planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...].06.1987 r.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 21 września 2005 r. pełnomocnik inwestora oświadczył, że przebudowany na wiatę został budynek oznaczony na tej ostatniej mapie nr 2, co zdaje się wskazywać, że wiata powstała w miejsce obiektów oznaczonych na planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...].03.1988 r. nr 3 i 11, zaś organ nie ustalił, czy obiekty te zostały rozebrane zgodnie z obowiązkiem nałożonym tą decyzją.
Ponadto z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dnia [...] wynika, że postępowanie zmierza do legalizacji "wiaty" powstałej z samowolnie przebudowanego budynku gospodarczego. Organ nie wskazał jednocześnie, jakiego budynku gospodarczego dotyczy przebudowa, nie określił usytuowania wiaty, nie powołał się na oznaczenie tych obiektów na którejkolwiek z map, a w konsekwencji wydał decyzję nieprecyzyjną i niejednoznaczną w swej treści.
Zaistniały stan rzeczy wskazuje na konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego przedstawione powyżej uwagi oraz poczynienia ustaleń warunkujących prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.
W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznał za prawidłową, aczkolwiek w jej uzasadnieniu organ II instancji nie wskazał wszystkich okoliczności wymagających wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy.
Na marginesie należy jeszcze dodać, że postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, które toczy się przed Sądem Rejonowym w B., mające charakter sprawy stricte cywilnej, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez właściwy organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.