Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr VI/29/19 Rady Miejskiej w Krośniewicach z 11 marca 2019 r. w przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzani ścieków obowiązującego na terenie Gminy Krośniewice, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – zwanej dalej: "u.s.g." - i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w konsekwencji uznania, że uchwała rady gminy (miasta) podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego dla wejścia w życie nie wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krośniewicach wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie tworząc ani praw, ani obowiązków po stronie obywateli i nie posiada przymiotu prawa miejscowego, wobec czego dla jej wejścia w życie nie jest konieczna publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto organ nadzoru w stosunku do zaskarżonej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, a skarżący nie uzasadnił swego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola, o której mowa obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na mocy art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie bezzasadności skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z normą zawartą w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP: "Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Oznacza to, że akt prawa miejscowego nie ogłoszony nie wchodzi w życie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., III SA 1170/01, OSS 2002, nr 1, poz. 23). Stosownie do ust. 2 art. 88 Konstytucji RP zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, normuje ustawa.
Z powyższych przepisów wynika, że za akt prawa miejscowego należy uznać akt wydany przez organ samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, obowiązujący w obszarze działania rady gminy, tj. w granicach danej gminy (por. wyrok NSA z 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1497/11 LEX nr 1070343).
Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.g. określa, że gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te uchwalane są w formie uchwał (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Natomiast w myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Natomiast art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według zaś art. 13 pkt 2 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 19 ust. 1 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.) – zwanej dalej: "z.z.w.z.o.ś." – co wprost wynika z jej treści. W § 5 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu.
Wbrew twierdzeniu organu administracji zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi art. 19 ust. 4 z.z.w.z.o.ś., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego.
Tym samym, skoro uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, to - stosownie do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 42 u.s.g. - powinna była zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Natomiast niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, a uchwała, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, ale nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Uchwała musi bowiem spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej.
Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem.
W ocenie sądu § 5 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 ust. 1 u.s.g., a zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Oznacza to, że uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem powyższych przepisów. Naruszenie to powoduje daleko idące skutki, zachodzi więc konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Odnosząc się natomiast do argumentu organu, że zaskarżony Regulamin nie został zakwestionowany przez organ nadzoru wskazać należy, że stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
dc