Uzasadnienie
Wojewoda Ł. rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 16 stycznia 2002 r., na podstawie art. 78 ust. 1, art. 79 oraz art. 82 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa stwierdził nieważność uchwały (...) Sejmiku Województwa Ł. z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków na drogach Województwa Ł. przez przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami w regularnym transporcie zbiorowym.
W uzasadnieniu Wojewoda Ł. wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą ustalono stawkę na korzystanie z przystanków przez określone w uchwale osoby w wysokości 0,20 zł za jeden wjazd na przystanek. Przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, który stanowi, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. W aktualnym stanie prawnym brak przepisu ustawowego upoważniającego sejmik województwa do ustalania opłaty za wjazd na przystanek zlokalizowany na drodze wojewódzkiej. Powołana uchwala narusza także przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/, które nie dają podstaw do nakładania na użytkowników dróg innych opłat niż określone w art. 13 ust.
- 2. Przepis ten wyraźnie stanowi, jakie opłaty można nakładać za korzystanie z dróg publicznych i nie wymienia opłaty za wjazd na przystanek.
Ponadto uchwała (...) narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ zgodnie z którym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W celu ustalenia jednej z takich opłat musi istnieć obiekt lub urządzenie stanowiące własność określonego samorządu. Przedmiotowe przystanki są najczęściej jedynie znakiem drogowym /D 15/ umieszczonym w pasie drogowym /na poboczu/ gdzie pasażerowie oczekują na przewoźnika. Przystanki nie są obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej i nie jest możliwe pobieranie za korzystanie z nich jakichkolwiek opłat.
Zarząd Województwa Ł., działając w oparciu o uchwałę (...) Sejmiku Województwa Ł. z dnia 29 stycznia 2002 r. upoważniającą Zarząd do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wnoszono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ł. z dnia 16 stycznia 2002 r. jako sprzecznego z prawem. W skardze powołano się na przepisy art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które nakładają na zarządców dróg określone obowiązki. Należą do nich m.in. obowiązki związane z utrzymaniem nawierzchni, chodników, obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Zarządcą dróg wojewódzkich jest Zarząd Województwa Ł. W myśl przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określenie droga lub pas drogowy oznacza wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z lezącymi w jego ciągu m.in. placami i zatokami postojowymi.
Zarządca drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, jak również może oddawać te grunty w dzierżawę, najem lub je użyczać na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu. Ustawa dopuszcza zatem rozporządzanie przez zarządców dróg przedmiotowymi gruntami w formach cywilnoprawnych. Z przepisu art. 11 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego transportu osób /Dz.U. nr 141 poz. 942 ze zm./ wynika, że przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne obowiązany jest przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia ustalone z właścicielami przystanków i dworców zasady korzystania z tych obiektów. Zasady te mogą być ustalone właśnie w formie umów. Opłaty za korzystanie z przystanków i dworców powinny być ustalone dla przewoźników na równoprawnych warunkach, czyli w formie uchwały organu stanowiącego samorządu województwa. Przepis ten stanowi odbicie konstytucyjnej zasady równości i wyjątek od negocjacyjnego ustalania opłaty za korzystanie z czyjejś własności odrębnie z każdym z kontrahentów.
Uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda Ł. została wydana na podstawie art. 18 ust. 20 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej postanawiają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.
Skarżący zakwestionował także pogląd, iż przystanek drogowy jest jedynie znakiem drogowym. W sensie oznakowania miejsca zatrzymywania się pojazdów autobusowych przystanek jest znakiem drogowym. Jest jednak także obiektem, z którego korzystają pasażerowie i na którym zatrzymują się pojazdy transportu publicznego. W tym sensie przystanki mają charakter obiektów użyteczności publicznej.
W konkluzji skargi stwierdzono, że samorządy terytorialne mogą ustalać opłaty za korzystanie z przystanków usytuowanych na drogach, którymi zarządzają.
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem, że podstawą podjęcia uchwały mógł być przepis art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa. Powołanie tego przepisu byłoby zasadne gdyby kompetencja do podjęcia uchwały wynikała z przepisów odrębnych ustaw lub statutu województwa. Nie może tu mieć zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż warunkiem zastosowania tego przepisu jest istnienie obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej a nie można podzielić poglądu, iż przystanek jest obiektem, co do którego może być ustalona cena za korzystanie, skoro z ustawy o ruchu drogowym wynika że przystanek jest znakiem drogowym. Za zupełnie nietrafne uznano powołanie w podstawie prawnej uchwały (...) i w skardze art. 11 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego transportu osób, który stanowi jedynie o warunkach jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o zezwolenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Przepisy poszczególnych ustaw nie mogą być interpretowane w oderwaniu od siebie, tworzą bowiem określony system. Wykładnia przepisów musi uwzględniać systemowy charakter norm prawnych. W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim dokonać wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną uchwały (...) Sejmiku Województwa Ł. z dnia 11 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków na drogach wojewódzkich na terenie Województwa Ł. przez przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami w regularnym transporcie zbiorowym. Tę podstawę stanowiły przepisy art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590/, art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób /Dz.U. nr 158 poz. 1045 ze zm./ i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. nr 9 poz. 43 ze zm./.
W myśl art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Kwestionowanie tego elementu podstawy prawnej przez organ nadzoru opiera się na założeniu, że brak jest odrębnych ustaw, które przewidywałyby kompetencję sejmiku województwa do ustalanie stawek opłat za korzystanie z przystanków na drogach publicznych wojewódzkich będących własnością właściwego samorządu województwa, dla których zarządcą jest Zarząd Województwa Ł. Przyjęte założenie wiąże się z argumentem dotyczącym pojęcia "przystanku", traktowanego przez Wojewodę Ł. jedynie jako znak drogowy i tym samym niemożnością traktowania go jako obiekt czy urządzenie użyteczności publicznej a w konsekwencji niedopuszczalnością zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 11 ust. 4 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób stanowi, że opłaty za korzystanie z przystanków i dworców powinny być ustalane dla przewoźników na równoprawnych warunkach, forma, w jakiej należałoby dokonać tego ustalania nie została wprost określona. Formę umowy dla uzgadniania warunków zwrotu kosztów realizowania uprawnień pasażerów do ulg i bezpłatnych przejazdów przewidziano natomiast w przepisie art. 12b ust. 1 tej ustawy. Nie można podzielić poglądu, że powołanie w podstawie prawnej przepisu art. 11 ust. 4 /a nie 3 jak wynikałoby z odpowiedzi na skargę/ ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób jest zupełnie nietrafne, bo powołany przepis dotyczy wyłącznie warunków jakie musi spełnić przedsiębiorca, by uzyskać zezwolenie. Przedsiębiorca ma obowiązek przedłożenia przy ubieganiu się o zezwolenie projektu rozkładu jazdy oraz ustalonych z właścicielami przystanków i dworców zasad korzystania z tych obiektów /art. 11 ust. 3, nie jest jednak powołany w podstawie prawnej uchwały/.
Nie można jednak uznać, że adresatem przepisu art. 11 ust. 4 tej ustawy jest przedsiębiorca choć przepis ten wpływa na jego sytuację prawną. Przepis ten stanowi, że opłaty za korzystanie z przystanków i dworców powinny być ustalane dla przewoźników na równoprawnych warunkach. W art. 11 ust. 3 pkt 2 mowa jest o przedstawianiu ustalonych z "właścicielami przystanków i dworców" zasad korzystania z tych obiektów, co w sposób wyraźny wskazuje na "właścicieli przystanków i dworców" jako podmioty, zobowiązane następnie w ust. 4 powołanego artykułu do respektowania zasady równoprawnego traktowania przewoźników przy ustalaniu opłat.
W świetle art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa. Zarządcą drogi dla dróg wojewódzkich jest zarząd województwa /art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych/. Obowiązki zarządcy drogi nie są w ustawie wyliczone w sposób wyczerpujący /m.in. należy do nich utrzymywanie nawierzchni, chodników, obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających i innych urządzeń związanych z drogą, realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu, prowadzenie gospodarki gruntami i innymi nieruchomościami pozostającymi w zarządzie organu zarządzającego drogą/ i mogą wynikać także z innych ustaw, w tym z ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób.
Właściwy zarząd sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, może Jej oddawać innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem, albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz reklamy/ art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych/. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 - droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zarzuty organu nadzoru jak już wskazano, dotyczą także braku podstaw do powołania w podstawie prawnej uchwały (...) przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, określającego właściwość organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do postanawiania o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zarzuty te nie są zasadne. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że:
1/ za korzystanie z przystanków /mieszczące się w pojęciu zasad korzystania z tych obiektów/ przewoźnicy uiszczają opłaty, 2/ przystanki mieszczą się w pasie drogowym a ich istnienie służy stałemu i bezpośredniemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, 3/opłaty te mają być ustalane dla wszystkich na równoprawnych warunkach, 4/ do określania sposobu ustalania opłat za korzystanie z przystanków na drogach wojewódzkich właściwy jest sejmik województwa. Nie można pojęcia przystanku sprowadzać wyłącznie do znaku drogowego. Przystanek to nie tylko znak drogowy, znak taki wyznacza zarazem miejsce usytuowania przystanku i możliwość zatrzymywania celem zabierania pasażerów /miejsce postojowe, zatoka postojowa/, niekiedy przystanek to także obiekty budowlane w postaci różnego rodzaju wiat i zadaszeń oraz związane z przystankiem trwale ławki. Korzystanie z tych urządzeń i wydzielonych miejsc ma charakter powszechny i stały, zaspokaja zbiorowe potrzeby społeczne związane z komunikacją i korzystaniem z dróg publicznych.
Przedmiotem uchwały (...) Sejmiku Województwa Ł. jest ustalenie stawki opłat za korzystanie z przystanków na drogach wojewódzkich na terenie województwa Ł. przez przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami w regularnym transporcie zbiorowym w wysokości 0,20 zł za jeden wjazd na przystanek. Z postanowień par. 2 wynika, że procedury określające zasady korzystania z przystanków na wskazanych drogach oraz tryb wnoszenia opłat z tego tytułu ustalone zostaną uchwałą Zarządu Województwa Ł. Tym samym uchwala ta ma charakter aktu generalnego wewnętrznego, którego adresatem jest Zarząd zobowiązany do stosowania określonej w uchwale Sejmiku stawki w stosunku do wszystkich ubiegających się o zezwolenie na przewozy regularne i zarazem upoważniony do określenia procedur w zakresie zasad i trybu korzystania z przystanków przez określone podmioty gospodarcze.
Treść uchwały odpowiada zatem dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej /ust. 2 tego artykułu uprawnia organy stanowiące organów jednostek samorządu terytorialnego do powierzania kompetencji w zakresie ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej zarządom/. Sejmik Województwa Ł. zasadnie zatem wskazał jako podstawę prawną powołane przepisy. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce komunalnej jak i wskazane przepisy ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób dawały podstawę do podjęcia przez Sejmik uchwały o wskazanej treści, zasadnie także powołano przepis art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa w sytuacji gdy kompetencja do podjęcia uchwały wynikała z przepisów innych ustaw.
Nadzór nad wykonywaniem zadań samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem a organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały zgodnej z prawem narusza przepisy art. 78 par. 1, art. 79 i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 powołanej ustawy.