Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 251/26

Uzasadnienie

1. 1. Rada Miejska w Łodzi w dniu 7 lipca 2021 r. podjęła uchwałę nr XLV/1426/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej teren Lasu Lublinek, położonej w rejonie ulic Zamiejskiej i Ikara.
2. 2. Skargę na powyższą uchwałę wniósł G.W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając ją w części dotyczącej przeznaczenia działki ewidencyjnej o nr [...], położonej w Ł. przy ul. P.

1. 1. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:
2. 1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130), dalej upzp, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i ograniczenie uprawnienia związanego z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;
3. 2) art. 9 ust.4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej teren Lasu Lublinek, położonej w rejonie ulic Zamiejskiej i Ikara (uchwała Rady Gminy w Łodzi Nr XLV/1426/21 z dnia 7 lipca 2021 r.), niezgodnie z brzmieniem aktualnego wówczas studium (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi uchwalone uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienione uchwałą Nr VI/215/19 z dnia 6 marca 2019 r.);
4. 3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 2025.1071), dalej kc, polegające na nieuprawnionym ograniczeniu przysługującego skarżącemu i jego poprzednikom prawnym prawa własności;
5. 4) art. 32 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997.78.483), poprzez naruszenie zasady równego traktowania uczestników procesu planistycznego oraz proporcjonalności prawa prywatnego i publicznego;

co skutkowało ustaleniem przeznaczenia dla działki o nr ewid. [...] położonej w mieście Ł. (obręb [...]), jako: 3R - tereny rolnicze, pomimo zawartych w Studium dla wskazanej nieruchomości objętej obszarem "O" funkcji dopuszczalnej: terenów rekreacyjno-wypoczynkowych.

2. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części (co do działki nr [...]), zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

3. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nieruchomość o powierzchni 0,1149 ha, której obecnie jest właścicielem, o nr [...] (położona w Ł., przy ul. P.) weszła w jego posiadanie w roku 2023. Nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie (nieruchomości przyległe do nieruchomości skarżącego) domów jednorodzinnych - dzielnica mieszkaniowa miasta Ł.. Skarżący podkreślił, że w ślad za obowiązującym od 2018 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., nieruchomość skarżących jest położona na obszarze oznaczonym symbolem "O", rozumianym jako obszar tereny wyłączone spod zabudowy z dopuszczalnym przeznaczeniem (w szczególności) rekreacyjno-wypoczynkowym.

Zgodnie natomiast z uchwalonym dnia 7 lipca 2021 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej teren Lasu Lublinek, położonej w rejonie ulic Zamiejskiej i Ikara (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr XLV/1426/21) nieruchomość skarżącego została w całości przeznaczona pod tereny rolnicze (przeznaczenie podstawowe) i oznaczona symbolem 3R. Jednocześnie skarżący wskazał, że na obszarach oznaczonych wyżej wymienionym symbolem jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono: lasy, zalesienia, wody powierzchniowe wraz z urządzeniami wodnymi, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastrukturę techniczną. W zakresie zabudowy dopuszczono jedynie remont, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pominięto jednak zupełnie kwestię przeznaczenia dopuszczalnego na cele rekreacji i wypoczynku.

4. Ponadto skarżący podniósł, iż przeznaczenie ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (3R) nie koresponduje również z określonym dla danej nieruchomości klasoużytkiem: "Bp", określanym jako zurbanizowane tereny niezabudowane oraz te będące w trakcie zabudowy.

5. W ocenie skarżącego, wyżej wskazana sprzeczność pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treścią studium z uwagi na treść art. 20 upzp, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

6. Zdaniem skarżącego, powstała na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sytuacja uniemożliwiła swobodne, zgodne ze studium zagospodarowanie nieruchomości. Rzutuje to bezpośrednio na interes prawny skarżącego, albowiem w sposób nieuzasadniony ogranicza zagospodarowanie nieruchomości. Funkcja rolnicza nieruchomości, w przekonaniu skarżącego, w miejscu tak silnie zabudowanym domami jednorodzinnymi, położonym w obszarze terenów rezydencjonalnych, jest nieuzasadniona. Wykorzystanie nieruchomości na cele określone w studium jako cele rekreacji i wypoczynku (przy założeniu dopuszczenia choć ograniczonej zabudowy) pozwoliłyby chociaż w minimalnym zakresie umożliwić wykorzystanie nieruchomości w celach adekwatnych do celów w jakich wykorzystywane są nieruchomości sąsiednie. Skarżący dodał przy tym, że wskazana różnica pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ustaleniami studium nie da się uzasadnić potrzebą doprecyzowania gospodarki przestrzennej Gminy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albowiem zgodnie z powszechnie obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz rozstrzygnięciami nadzorczymi, jak choćby rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 stycznia 2017 r. nr 2017/1024: "Określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych), w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłanką do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części".

2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, ograniczenie badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z uwagi na przeprowadzoną uprzednio kontrolę jej legalności w zakresie trybu sporządzania planu miejscowego w zakończonym prawomocnie postępowaniu sygn. akt II SA/Łd 63/22 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz sygn. akt II OSK 1979/22 Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

1. Organ wskazał, że działka nr [...], położona przy ul.[...], objęta jest zaskarżoną uchwałą i w stanie faktycznym jest aktualnie działką niezabudowaną. Na działce występuje zieleń niska, nieliczne zadrzewienia, jest pozbawiona zabudowy. Użytek ewidencyjny dla ww. działki wskazany w ewidencji gruntów i budynków to "Bp" - "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy". Dla działki nr [...] ([...]) brak jest wydanych prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę.

2. Organ wyjaśnił, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi, uchwalonym uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałą Nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. oraz uchwałą Nr LII/1605/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 grudnia 2021 r. (zmiana podjęta po wejściu w życie przedmiotowego planu miejscowego - nie dotyczyła nieruchomości objętej skargą) zostały określone granice zasięgu urbanizacji, które uwzględniono w uchwale Nr XLV/1426/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej teren Lasu Lublinek, położonej w rejonie ulic Zamiejskiej i Ikara. Mając na uwadze powyższe organ podkreślił, że w Studium działka o numerze [...], w obrębie [...], włączona została do jednostki funkcjonalno-przestrzennej "Tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo" - symbol O, dla których przewidziano jako dopuszczalne - do wyznaczenia w planie miejscowym - przeznaczenie terenów w jednostce: "tereny rolne, rekreacyjno-wypoczynkowe, ogrodów działkowych, eksploatacji powierzchniowej kopalin".

3. W kontekście zarzutów skarżącego organ wyjaśnił, że Studium dla jednostki "O" nie wskazuje w katalogu dopuszczalnych przeznaczeń "terenów lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej", co dawałoby podstawy do rozważenia na etapie sporządzania planu miejscowego wprowadzenia do ustaleń oczekiwań skarżącego, tj. "choć ograniczonej zabudowy", co pozwoliłoby chociaż w minimalnym zakresie umożliwić wykorzystanie nieruchomości w celach adekwatnych do celów w jakich wykorzystywane są nieruchomości sąsiednie. Intencją Studium jest, aby tego typu zabudowa (budynki rekreacji indywidualnej) mogła być realizowana wyłącznie w terenach jednostek funkcjonalno-przestrzennych: "RW - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe" i "D - tereny ogrodów działkowych". Założono więc, że tzw. "domy letniskowe" nie powinny być sytuowane w obrębie innych terenów, w tym nie wskazanych do rozwoju zabudowy takich jak jednostka "O - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo". Zdaniem organu, rozwiązanie to służyć ma także przeciwdziałaniu obserwowanej powszechnie na terenie całego kraju tendencji do stopniowego przekształcania domów letniskowych na domy całorocznie użytkowane. Wyznaczenie nowych struktur zabudowy w tym obszarze stałoby w sprzeczności z bilansem potrzeb i możliwości rozwojowych miasta, będącym podstawą kierunków w kreowaniu rozwiązań przestrzennych przyjętych w obowiązującym Studium. W uchwale Nr XLV/1426/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r. działkę nr [...], w obrębie [...], ujęto w strukturze terenów nieprzewidywanych dla rozwoju zabudowy, w terenie oznaczonym symbolem 3R, dla którego w § 15 ust. 2 określono jako przeznaczenie podstawowe "tereny rolnicze", a jako przeznaczenie uzupełniające "lasy, zalesienia, wody powierzchniowe, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna." Organ podkreślił przy tym, że nadrzędnym celem zaskarżonego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego było ograniczenie rozwoju zabudowy oraz ochrona sąsiadującego z działką przez drogę kompleksu leśnego "Uroczysko Lublinek". Konieczność zahamowania chaotycznych procesów urbanizacji w obrębie terenów objętych planem wynikała i wynika nie tylko z potrzeby ochrony terenów cennych przyrodniczo, ale także z uwarunkowań lokalizacyjnych obszaru - bezpośredniego położenia w sąsiedztwie Portu Lotniczego Łódź im. Władysława Reymonta, a także terenów przewidywanych w obowiązującym Studium oraz obowiązującym planie miejscowym na cele rozwoju aktywności gospodarczej. W ocenie organu, uchwała Nr XLV/1426/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r. regulując zasady zagospodarowania terenów sprzyja zrównoważonemu rozwojowi tej części miasta i zapobiega procesom chaotycznej (opartej o decyzje o warunkach zabudowy) zabudowy w okolicach kompleksu leśnego Lasu Lublinek. Obowiązujący plan miejscowy dla przedmiotowego obszaru, zgodnie z zapisami Studium wskazującymi na potrzebę zatrzymania rozpoczętych procesów urbanizacji obszaru, ustala katalog możliwych działań budowlanych wyłącznie dla istniejącej na tych terenach zabudowy.

4. Organ zaakcentował, że przy sporządzaniu projektu planu miejscowego nie ma żadnego prawnego obowiązku uwzględniania wszystkich określonych w Studium dopuszczalnych kierunków w zakresie przeznaczenia terenu. Dla dotrzymania warunku zgodności czy też "nie naruszania" ustaleń planu miejscowego w kontekście wytycznych zawartymi w Studium wystarczy, aby przeznaczenie terenu mieściło się w przewidzianym w Studium katalogu, a zasadne jest przyjęcie przeznaczenia, które należy uznać za najbardziej optymalne dla danej lokalizacji.

5. W ocenie organu, u podstaw braku wskazania dla działki skarżącego przeznaczenia rekreacyjno-wypoczynkowego, oprócz ww. uwarunkowań przyrodniczych i poza przyrodniczych (rozwój lotniska i innych terenów aktywności gospodarczej w sąsiedztwie obszaru), leżał także fakt planowanego przebiegu kolei dużych prędkości w granicach obszaru opracowania planu o nieustalonym dokładnie przebiegu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. wskazuje się informacyjny (orientacyjny) przebieg Kolei Dużych Prędkości (KDP) z uwagi na uwzględnienie budowy KDP Warszawa-Łódź-Wrocław/Poznań wraz z podłączeniem do Centralnej Magistrali Kolejowej jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym ujętej w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego (przyjętym uchwałą Nr LV/679/18 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 28 sierpnia 2018 r.). Linia kolejowa KDP została na rysunku planu wskazana jako oznaczenie informacyjne, zgodnie z którym istnieje możliwość przebiegania jej w bardzo bliskiej odległości (75 m - oś KDP) od granicy przedmiotowej nieruchomości działki [...] ([...]), co oznaczało duże ryzyko lokalizacji działki w strefie potencjalnych negatywnych oddziaływań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

1. 3. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

1. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 P.p.s.a.
2. 2. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę nr XLV/1426/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia z dnia 7 lipca 2021 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej teren Lasu Lublinek, położonej w rejonie ulic Zamiejskiej i Ikara (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2021 r., poz. 3710), [dalej odpowiednio "uchwała" lub "m.p.z.p."]. Uchwała została przyjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 1038), [dalej: "u.s.g."] oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), [dalej: "u.p.z.p."], która stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 14 ust. 8 u.p.z.p., a wic podlega kontroli sądu administracyjnego.
3. 3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wymaga, by złożenie skargi na uchwałę organu gminy było poprzedzone uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych po 1 czerwca 2017 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie ma obowiązku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.
4. 4. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Istnienie interesu prawnego, winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. np. wyrok NSA z 19.11.2019 r., II OSK 3339/17; wyrok WSA w Warszawie z 1.07.2020 r., IV SA/Wa 2926/19; wyroki WSA w Łodzi z 2.07.2019 r., II SA/Łd 1023/18; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
5. 5. Jak wynika z treści księgi wieczystej [...] Skarżący jest właścicielem dz. ewid. nr [...], obręb [...], objętej zaskarżonym m.p.z.p. od 2023 r. Mając na uwadze powyższe sąd stwierdza, że skarżący posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi w związku posiadanym prawem własności do ww. nieruchomości, gdyż postanowienia uchwały niewątpliwie wpływają na sposób i zakres korzystania z tej nieruchomości.
6. 6. Ocena, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności nawet w części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonywana jest na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności sąd winien więc dokonać kontroli procedury sporządzania planu. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Należy zauważyć, że przedmiotowy m.p.z.p. był już przedmiotem kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 63/22, oddalił skargę (w zakresie dz. ewid. nr [...]). W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1979/22, oddalił skargę kasacyjną.

We wspomnianym wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2022 r., Sąd stwierdził, że, cyt.: "W następstwie przeprowadzonej oceny Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. nie stwierdzając w tym zakresie, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania. Przedłożona dokumentacja planistyczna zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, ustalenia i zgody.

Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ odpowiadały wymogom ustawy i zostały należycie udokumentowane".

Zważywszy treść art. 153 P.p.s.a., sąd stwierdza, że brak jest podstaw do ponownej kontroli i ewentualnego kwestionowania trybu sporządzania m.p.z.p., o prawidłowości procedury planistycznej przesądził bowiem sąd w ww. wyroku.

7. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

8. Należy zauważyć, że wynikające z ww. przepisów władztwo planistyczne gminy jest rozumiane jako zespół władczych kompetencji do kształtowania polityki przestrzennej poprzez ustalanie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania na podstawie przepisów u.p.z.p. Granice tego władztwa są wyznaczane przede wszystkim przez przepisy u.p.z.p., normy konstytucyjne dotyczące ochrony prawa własności oraz zasadę proporcjonalności.

W orzecznictwie wskazano również, że przyznane radzie gminy władztwo planistyczne jest jednym z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy i wynika z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 u.p.z.p. (por np. wyrok NSA z 9.10.2024 r., II OSK 886/23; wyrok NSA z 12.12.2024 r., II OSK 571/22).

Podkreśla się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują – wraz z innymi przepisami – sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), co oznacza, że władztwo planistyczne obejmuje legalną ingerencję w sposób wykonywania prawa własności, ale w granicach wyznaczonych przez ustawę. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4.01.2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest zatem uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Własność nie jest bowiem prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego (wyrok NSA z 5.12.2025 r., II OSK 101/25).

W judykaturze zauważa się również, że władztwo planistyczne nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granice tego władztwa wyznaczają: ustawowe ograniczenia, przede wszystkim przepisy u.p.z.p. (art. 1 ust. 2–3, art. 3, art. 4, art. 6, art. 15, art. 20); Konstytucja RP, zwłaszcza art. 21, art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3; publiczne prawa podmiotowe jednostek, przede wszystkim prawo własności i jego emanacja w postaci "prawa zabudowy" oraz zasady wypracowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych dotyczące proporcjonalności ingerencji w prawo własności i konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego (por. np. wyroki NSA z 13.01.2026 r., II OSK 1617/23; z 29.03.2022 r., II OSK 981/21).

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymaga, by rada gminy uchwalając plan miejscowy stwierdziła, że nie narusza on ustaleń studium. Studium wyznacza kierunkowe ramy polityki przestrzennej, natomiast plan miejscowy uszczegóławia te ustalenia. Władztwo planistyczne gminy jest więc ograniczone poprzez obowiązek zgodności planu miejscowego ze studium – gmina nie może dowolnie kształtować planu w oderwaniu od przyjętej wcześniej polityki przestrzennej wyrażonej w studium. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten (na dzień przyjęcia uchwały) stanowił, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (vide np. wyrok NSA z 29.07.2025 r., II OSK 2126/23).

9. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy przede wszystkim zauważyć, że skarżący podniósł w skardze zarzut niezgodności m.p.z.p. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz ograniczenie w zabudowie własnej nieruchomości. Skarżący podkreślił, że wykorzystanie jego nieruchomości na cele określone w studium jako cele rekreacji i wypoczynku (przy założeniu dopuszczenia choć ograniczonej zabudowy) pozwoliłyby chociaż w minimalnym zakresie umożliwić wykorzystanie nieruchomości w celach adekwatnych do celów w jakich wykorzystywane są nieruchomości sąsiednie.

10. Na terenie miasta Łodzi obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi, uchwalonym uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałą Nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. oraz uchwałą Nr LII/1605/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 grudnia 2021 r., [dalej: "Studium"].

Zgodnie ze Studium działka skarżącego (dz. ewid. nr [...]) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem O – tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. Charakterystyka jednostki: Obszary kluczowe dla systemu przyrodniczego, pełniące funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położone na obrzeżach miasta, w tym doliny rzeczne oraz korytarze napowietrzające.

Główne cele polityki przestrzennej:

1. 1) Zachowanie istniejących elementów systemu przyrodniczego.
2. 2) Zachowanie otwartego krajobrazu miasta oraz jego ochrona.
3. 3) Ochrona poszczególnych elementów systemu przyrodniczego.
4. 4) Przywrócenie walorów przyrodniczych obszarom zdegradowanym.

Przeznaczenie terenu:

Dopuszczalne przeznaczenie: tereny rolne, rekreacyjno-wypoczynkowe, ogrodów działkowych, eksploatacji powierzchniowej kopalin.

Dopuszczalne z ograniczeniami:

1. 1) Tereny zabudowy związanej z produkcją rolną – wyłączenie w zakresie obiektów istniejących z możliwością rozbudowy istniejących siedlisk.
2. 2) Tereny zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w granicach istniejącego zainwestowania.
3. 3) Dopuszcza się możliwość realizacji inwestycji związanej z Portem Lotniczym w graniach obszaru oznaczonego symbolem O obejmującego potencjalne inwestycje związane z Planem Generalnym Portu Lotniczego Łódź im. Władysława Reymonta.
4. 11. Zgodnie natomiast z § 15 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, działka skarżącego to teren oznaczony na rysunku planu symbolem 3R, przy czym jako przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego tym symbolem wskazano tereny rolnicze, a uzupełniające: lasy, zalesienia, wody powierzchniowe wraz z urządzeniami wodnymi, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna, dla istniejącej zabudowy przewidziano remont, przebudowę i rozbudowę pod określonymi warunkami
5. 12. Zestawienie treści przytoczonych wyżej regulacji wynikających ze Studium oraz § 15 m.p.z.p., w ocenie sądu, mając na uwadze ww. cele polityki przestrzennej gminy, nakazuje bez wątpliwości przyjąć, że powyższe ustalenia m.p.z.p. pozostają w zgodzie z obowiązującym Studium. Należy raz jeszcze podkreślić, że zgodnie ze Studium tereny oznaczone symbolem O w całości pozostawiono w strukturze terenów nieprzewidywalnych dla rozwoju zabudowy, pozostawiając w tym zakresie jedynie możliwość utrzymania wyłącznie obiektów istniejących, a dopuszczalne przeznaczenie to m.in. tereny rolne.
6. 13. Należy też zauważyć, że w uzasadnieniu do projektu m.p.z.p. argumentując zasadność przyjętych w nim rozwiązań, wskazano, że, cyt.: "Większość obszaru objętego projektem planu w obowiązującym Studium wskazana została jako "Tereny lasów o powierzchni powyżej 3 ha" - symbol L. Jednostką tą objęte są północne, centralne i wschodnie obszary projektu planu, na których znajduje się teren Lasu Lublinek, Lasu Młodej Łodzi oraz tereny wskazane do powiększenia kompleksu leśnego. W obszarze objętym przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego w południowej i zachodniej jego części znajdują się tereny włączone do jednostki funkcjonalno-przestrzennej "Tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo" - symbol O. Główną cechą obszaru objętego analizą jest występowanie terenów lasów oraz terenów rolniczych (w tym częściowo zabudowanych), które w projekcie planu wskazane zostały do utrzymania. Obowiązujący dokument Studium nie wyznacza na opracowywanym obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej, natomiast dopuszcza możliwość funkcjonowania istniejącej zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem terenu określonym w kartach ustaleń dla jednostek funkcjonalno-przestrzennych ww. dokumentu, w granicach istniejącego zainwestowania. W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej określone zostały możliwości i zasady prowadzenia robót budowlanych.

Celem opracowania planu jest kształtowanie standardów zagospodarowania i użytkowania terenów poprzez:

1. 1) zachowanie i ochronę terenów przyrodniczych, szczególnie Lasu Lublinek i Lasu Młodej Łodzi, wspierających system ekologiczny miasta Łodzi,
2. 2) ochronę terenów współtworzących strefę terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz ich powiązania ze strukturą funkcjonalno-przestrzenną pozostałej części miasta Łodzi,
3. 3) ochronę walorów krajobrazowych miasta Łodzi.

Ustalenia planu miejscowego określają m.in.: przeznaczenie, zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zasady ochrony środowiska, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej. Postępowanie zgodne z planem przyczyni się do znaczącej poprawy stanu zagospodarowania poprzez zahamowanie rozwoju zabudowy w sąsiedztwie terenu Lasu Lublinek, ochrony istniejących terenów przyrodniczych i rolnych."

Powyższe argumenty podnoszono również w wyjaśnieniach w trakcie udzielania odpowiedzi na uwagi składane w procedurze planistycznej.

Jak podnosi się w orzecznictwie, z treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia planu strona skarżąca powinna móc się dowiedzieć, jakimi motywami kierowała się gmina wprowadzając zakaz zabudowy na jej działkach (vide np. wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 748/17). Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, pomimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (tak np. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15). W ocenie sądu, uzasadnienie planu powyższe wymagania spełnia.

14. Mając na uwadze powyższe, sąd raz jeszcze stwierdza, że analiza Studium jednoznacznie wskazuje, że na terenie obejmującym działkę skarżącego nie przewidziano możliwości nowej zabudowy, poza terenami już zainwestowanymi i to jedynie w zakresie rozbudowy, przebudowy i remontu. Przewidziano dla tego terenu funkcję aktywne przyrodniczo, w tym rolniczą, a dopuszczalne przeznaczenie rekreacyjno-wypoczynkowe. Akcentowano zachowanie otwartego krajobrazu. W zaskarżonym m.p.z.p. zachowano ww. ustalenia Studium, a zatem zarzut sprzeczności planu ze studium nie może się ostać, tym bardziej że gmina przedstawiła w uzasadnieniu planu racje, którymi kierowała się przy jego uchwalaniu. Powyższe oznacza więc, że w sposób klarowny, logiczny i spójny przedstawiono przyczyny uzasadniające przyjęte przeznaczenie terenu, którego dotyczy skarga.

15. Odnosząc się natomiast do zarzutu ingerencji w prawo własności skarżącego (art. 140 K.c.) i niewyważenia interesów należy wskazać, że w orzecznictwie podnoszone jest, że w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego gmina może, działając w granicach prawa, przeznaczać tereny na realizację przyjętych celów, w szczególności służących rozwojowi gospodarczemu albo ochronie przed zabudową (vide np. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., II OSK 2435/20). Tak też postąpiła gmina w realiach niniejszej sprawy. Brak wiec podstaw do przyjęcia, że wskutek uchwalenia m.p.z.p. doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego. Z całą pewnością nie doszło również, w ocenie sądu, do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Prawo własności, chronione przepisami art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie stanowi – co podkreśla Sąd - prawa bezwzględnego i może podlegać przewidzianym ograniczeniom. Konstytucja wyraźnie w art. 64 ust. 3 stanowi, że ograniczenie własności jest dopuszczalne jedynie w drodze ustawy i wyłącznie w takim zakresie, który nie narusza istoty prawa własności. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustanowienie restrykcji dotyczących korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, jest możliwe tylko na podstawie ustawy oraz pod warunkiem ich konieczności w demokratycznym państwie, dla zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo praw i wolności innych osób. Wszelkie ingerencje w prawo własności muszą być racjonalne oraz adekwatnie proporcjonalne do celów, dla których ustanawia się ograniczenia.

Władztwo planistyczne organu gminnego powinno być wykonywane wyłącznie w granicach obowiązującego prawa, niedopuszczalne jest działanie arbitralne. Decyzje gminy dotyczące ingerencji w prawo własności wymagają stosowania zasady proporcjonalności.

16. W ocenie sądu, w realiach niniejszej sprawy z pewnością nie doszło do przekroczenia zasady proporcjonalności. W ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Należy też zwrócić uwagę na art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który daje organowi planistycznemu upoważnienie do zawarcia w planie miejscowym postanowień, które mogą w konsekwencji w sposób istotny ograniczać lub nawet pozbawić właściciela lub użytkownika wieczystego możliwości wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności (vide np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., II OSK 2739/19). Zdaniem sądu, przyjęte w m.p.z.p. ograniczenia nie mają bowiem charakteru dowolnego czy też arbitralnego. Nie sposób dopatrzeć się w przyjętych rozwiązaniach nadmiernej w stosunku do chronionej wartości (w tym przypadku przede wszystkim zachowania i ochrony terenów przyrodniczych) ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W niniejszej sprawie ingerencja w sferę prawa własności skarżącego pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

17. Reasumując, zaskarżone ustalenia planistyczne dotyczące nieruchomości skarżącego nie mają charakteru dowolnego ani nieuzasadnionego. Kwestionowane ograniczenie możliwości realizacji nowej zabudowy stanowiło element przyjętej przez gminę koncepcji kompleksowego zagospodarowania tego obszaru. Zdaniem Sądu, uchwalając sporne rozwiązania, Rada Miejska w Łodzi skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego w granicach określonych przepisami u.p.z.p. oraz z zachowaniem wymaganych zasad i trybu sporządzania planu. Ocena tych rozwiązań przez pryzmat u.p.z.p. prowadzi zatem do wniosku, że nie naruszają one obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ani zasady ochrony prawa własności wynikającej z art. 64 Konstytucji RP.

18. Sąd nie dostrzegł uchybień ani tych podniesionych w skardze, ani też tych, które winien uwzględnić z urzędu, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały czy to w całości, czy w części. Z tych też przyczyn na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.

A.K