Wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2023 r., II SA/Łd 252/23

Sąd

Dnia 14 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym 11 kwietnia 2023 roku spraw ze sprzeciwów M. S. i A. Z.

Od orzeczenia

od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 31 sierpnia 2022 roku znak: KO.461.15.2022 w przedmiocie wniosku o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciwy. ał

Skład

Sędzia WSA Robert Adamczewski przewodniczący, sprawozdawca

Uzasadnienie

II SA/Łd 252/23

Zaskarżoną decyzją z 31 sierpnia 2022 r. (znak KO.461.15.2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Masłowice z 4 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Uruchomienie zakładu górniczego wydobycia wapieni jurajskich [...]" na terenie ozn. nr ewid. dz. [...], [...], [...] i [...] obręb nr [...] [...], gm. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 16 listopada 2021 r., zmodyfikowanym pismem z 11 stycznia 2022 r., K. Sp. z o.o. wystąpiły o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Uruchomienie zakładu górniczego wydobycia wapieni jurajskich [...]" na terenie ozn. nr ewid. dz. [...], [...], [...] i [...] obręb nr [...] [...], gm. [...] wskazując, iż decyzja będzie niezbędna do uzyskania koncesji na wydobycie kopaliny. Do wniosku załączono min. kartę informacyjną przedsięwzięcia z listopada 2021 r., a do pisma z 11 stycznia 2022 r. kartę informacyjną przedsięwzięcia ze stycznia 2022 r.

Następnie organu I instancji podjął, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm., obecnie tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa], § 3 ust. i pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) [dalej: rozporządzenie RM] oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., decyzję z 4 kwietnia 2022 r. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na naruszenie planowaną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od tej decyzji organu I instancji złożyła Spółka K. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz z nakazem przeprowadzenia merytorycznego postępowania wyjaśniającego w tym także uzyskanie niezbędnych uzgodnień i opinii, wymaganych dla tego typu decyzji.

Wspominaną na wstępie decyzją z 31 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podkreślił, że pismem z 8 lipca 2022 r. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wystąpienie Kolegium (pismo z 30 czerwca 2022 r.) wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa zarówno w ppkt a) jak i b) § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia RM ponieważ:

ppkt a):

• leży na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, tj. leży na terenie Obszaru Chronionego K.;
• na działce o nr ewid. [...] w obr. geod. [...] (nr [...]) sąsiadującej bezpośrednio z działkami o nr ewid. [...] i [...] Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją z 29 kwietnia 2013 r. (zmienioną decyzją z 26 lipca 2017 r.) udzielił firmie A. Sp. z o.o. koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża wapieni jurajskich "[...] 1" metodą odkrywkową oraz wyznaczył [...] obszaru górniczego (w granicach działki [...]) i terenu górniczego dla tego złoża (obejmującego działkę [...] oraz działki z nią sąsiadujące, w tym część terenów działek o nr ewid. [...], [...], 41 1/2 i [...] w obrębie geod. [...] nr [...], gm. [...]). W załączeniu do pisma organ przesłał kserokopie: ww. decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego oraz zawiadomienia o dokonaniu wpisu do rejestru obszarów górniczych obszaru górniczego o nazwie "[...] I"; ppkt b):
• zgodnie z regulacjami przedłożonej przez wnioskodawcę Karty informacyjnej przedsięwzięcia udokumentowano złoże na powierzchni 53.700 m2 (czyli 53,7 ha) oraz inwestor wskazuje, że planowane przedsięwzięcie obejmuje również tę powierzchnię, jest to więc powierzchnia większa niż 2 ha.

Na załączniku nr 4 do ww. pisma organ na mapie zaznaczył jak na terenie objętym wnioskiem przebiegają [...] obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z 2014 i 2012 roku.

Natomiast pełnomocnik inwestora w odpowiedzi na wystąpienie Kolegium (pismo z 30 czerwca 2022 r.) pismem z 11 lipca 2022 r. wyjaśnił, że planowana inwestycja została zaliczona przez inwestora jako przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b rozporządzenia RM - inwestor planuje wydobywanie kopalin z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha i o wydobyciu większym niż 20.000 m3. Jednocześnie, powołując się na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z 14 stycznia 2021 r. wskazał, że:

teren planowanej kopalni jest zlokalizowany w granicach Obszaru Chronionego K., będącego formą ochrony przyrody w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody, a funkcjonowanie Obszaru Chronionego K. reguluje uchwała nr XlV/237/11 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 30 sierpnia 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego K., zmieniona uchwałą nr XXII/422/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 27 marca 2012 r., a także uchwałą nr XXXI/661/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 18 grudnia 2012 r., na terenie Obszaru Chronionego K. obowiązują zakazy, określone w § 3 ust. 1 wymienionej uchwały, w tym m.in.: zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej (vide: § 3 ust. 1 pkt 2), zakaz wydobywania, dla celów gospodarczych, m.in. skał i innych minerałów (vide: § 3 ust. 1 pkt 4), a także wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (vide: § 3 ust. 1 pkt 5). Od tych zakazów istnieją odstępstwa określone w § 3 ust. 5 i 6 uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XIV/23711 z 30 sierpnia 2011 r., które to przepisy, nie wyłączają zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2, na terenie Gminy [...], istnieje ogólne, ustawowe odstępstwo od zakazu wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku - w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - zakaz sformułowany w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, takie położenie terenu przyszłej inwestycji, odpowiada zatem dyspozycji przepisu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret czwarte rozporządzenia RM,

• nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nic zachodzą żadne, negatywne przesłanki prawne do uzyskania przez inwestora wszelkich decyzji, poprzedzających w konsekwencji uzyskanie przez niego właściwej decyzji koncesyjnej.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w dodatkowym piśmie z 18 sierpnia 2022 r. pełnomocnik inwestora wskazał m.in., że:

zebrany przez Kolegium, do 1 sierpnia 2022 r., materiał dowodowy potwierdza wcześniejsze tezy skarżącego, w szczególności w dwóch kluczowych dla sprawy kwestiach. Po pierwsze, skarżący konsekwentnie wskazuje na te przepisy uchwały planistycznej, które Wójt jakby celowo pomija w analizie podstaw prawnych swojej negatywnej decyzji, chodzi mianowicie o przepis § 5 ust. 1 pkt 3, w myśl którego "obowiązuje ochrona udokumentowanych złóż surowców naturalnych poprzez utrzymanie dotychczasowego użytkowania rolnego do czasu wykorzystania dla potrzeb eksploatacji na warunkach określonych w udzielanych koncesjach", a także o przepis § 14 ust. 2 pkt 1, gdzie "dla części terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: 5R, 6R, 8R, 16R, w ramach których zlokalizowana jest część złoża wapieni "[...]" o bilansowych zasobach geologicznych przyjętych zawiadomieniem z dnia 11.08.2008 r. znak: RO.V-BW-7510-27/08 obowiązuje jego ochrona i dotychczasowy sposób użytkowania" i § 15 ust. 2 pkt 1 w brzmieniu identycznym jak we wcześniejszym przepisie, z. tą jedynie różnicą, że dotyczy to terenu oznaczonego symbolem 12 ZL. Co więcej, złoża wapieni, o zgodę na eksploatację których stara się inwestor, są również udokumentowane i jako takie znajdują się w ewidencji Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego. Oznacza to, że do tego złoża należy konsekwentnie stosować wszelkie normy prawne w zakresie ich ochrony ale także dopuszcza się możliwość ich eksploatacji na zasadach i warunkach określonych w odpowiednich przepisach, czyli na podstawie uzyskanej koncesji wydanej dla inwestora, po uprzednim uzyskaniu przez niego sekwencji tych decyzji administracyjnych, które są wymagane przed uzyskaniem końcowej decyzji koncesyjnej,

• złoże, o eksploatację którego stara się inwestor, znajduje się na terenie objętym formami ochrony przyrody - teren planowanej kopalni jest zlokalizowany w granicach Obszaru Chronionego K., będącego formą ochrony przyrody w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody (...), ale fakt ten w żadnym razie nie wyłącza możliwości eksploatacji złoża, na podstawie koncesji, na co już zwracał uwagę, m.in. w piśmie do Kolegium z 11 lipca 2022 r., zwłaszcza w kontekście ww. pisma Marszałka Województwa Łódzkiego z 14 stycznia 2021 r. i w kontekście obowiązujących w tej sprawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa - w art. 8 § 2 k.p.a. ustawodawca sytuuje zasadę analogii, w myśl której powinna wykształcić się jednolita linia orzecznicza w podobnych sprawach. Słuszna deklaracja, mająca na celu z pewnością także pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Taką funkcję art. 8 k.p.a. potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych w wyrokach, w których wskazuje się, że przepis ten ma na celu pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz kulturę prawną obywateli, również poprzez analogiczne orzeczenia w podobnych sprawach, a także wskazuje się, że nie jest sytuacją korzystną, gdy ten sam organ orzeka w sposób odmienny w tej samej sprawie mając w zasadzie do czynienia z tym samym stanem faktycznym oraz że wyciąganie wadliwych wniosków na podstawie analogicznego stanu faktycznego stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się również, że ocena czy w danej sprawie mamy do czynienia z analogiami, względem innych spraw administracyjnych, zachodzi wówczas gdy w podobnych sprawach należało zastosować te same normatywne kryteria oceny stanu faktycznego i prawnego. W aktach sprawy znajduje się natomiast decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża wapieni jurajskich "[...] 1" dla firmy A. - zdaniem skarżącego ta decyzja stwarza w przedmiotowej sprawie stan, w którym mamy do czynienia z analogią, co z kolei obliguje właściwe organy do podobnego rozstrzygania i to nie tylko w zakresie koncesji, ale także wszelkich decyzji ją poprzedzających.

W dalszej kolejności organ II instancji odwołując się do wskazanych przepisów prawa wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane przez organ I instancji i inwestora do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b oraz litera a tiret czwarte, a ponadto tiret szóste - przez organ I instancji, a zatem wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Następnie Kolegium podkreśliło, że organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Uruchomienie zakładu górniczego wydobycia wapieni jurajskich [...]" na terenie ozn. nr ewid. dz. [...], [...], [...] i [...] obręb nr [...] [...], gm. [...], bowiem uznał, że przedsięwzięcie narusza ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z 2014 i z 2012 roku.

Jednak organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji i jednocześnie wskazał, że stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, z wyłączeniem przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie.

W odniesieniu do powyższego Kolegium dodało, że modyfikację tej zasady wprowadził przepis art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej, w którym przyjęto dwa rozwiązania stosowane do przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.). W przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zwolniony z konieczności badania zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, takich chociażby jak wydobywanie kopalin ze złóż, co obejmuje wniosek złożony w niniejszej sprawie, cytowany przepis modyfikuje kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia. Nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie stwierdzenie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji wskazał, że "ocena zgodności danego przedsięwzięcia powinna także uwzględniać dyspozycję art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Powyższy przepis jednoznacznie stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu tej ustawy jest dozwolone, jeżeli nie narusza przeznaczenia nieruchomości ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w odrębnych przepisach. Naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpi, jeżeli np. w planie miejscowym zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalin".

Wychodząc z powyższych przesłanek Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wskazał przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014 i z 2012, który zawiera bezpośredni zakaz wydobycia kopalin. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przywołał treść ustaleń szczegółowych zawartych w § 13, § 14 i § 15 planu miejscowego z 2014 oraz § 16 planu z 2012, jednak nie doniósł się do ustaleń ogólnych zawartych w rozdziale 2 planu miejscowego z 2014, w szczególności § 5 pkt 1 ppkt 1, pkt 3 i pkt 5 tego planu, na co także zwraca uwagę pełnomocnik skarżącej Spółki.

W ocenie Kolegium, kwestia ta wymaga zatem odniesienia się przez organ I instancji w ponownym postępowaniu oraz odpowiedniego uzasadnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, na uwagę zasługuje również fakt, że nie na całym obszarze objętym wnioskiem obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014 i z 2012 roku. Organ zupełnie pominął tę okoliczność. W ocenie Kolegium, przed wydaniem decyzji odmownej, w przypadku gdy organ ustali ponad wszelką wątpliwość, że przedsięwzięcie narusza ustalenia miejscowego planu z 2014 i z 2012 roku, co nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem, to stosownie do art. 9 k.p.a. powinien poinformować o tym wnioskodawcę umożliwiając mu ewentualne skorygowanie wniosku w takim zakresie, który umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. Jeżeli do tego nie dojdzie i inwestor kategorycznie podtrzyma żądanie zawarte we wniosku, będzie to podstawą do wydania decyzji odmownej.

Ponownie odwołując się do orzecznictwa organ II instancji podkreślił, że "Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest postępowaniem toczącym się na wniosek inwestora i organy są co do zasady tym wnioskiem związane. Dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Ponownie prowadząc postępowanie – jak wskazało Kolegium - organ powinien dokonać oceny złożonej przez inwestora Karty informacyjnej przedsięwzięcia w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej.

Ponadto analizując sprawę organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na podstawie akt przedmiotowej sprawy powstała również wątpliwość, na jakich zasadach (według jakich kryteriów) organ I instancji ustalił strony postępowania. W aktach sprawy, co prawda, znajduje się wykaz stron postępowania, to jednak wykaz ten wskazuje jedynie nr działek, nie zawiera natomiast danych dotyczących właścicieli tych działek. W ocenie Kolegium, podanie numerów działek nie wyjaśnia, kto jest właścicielem tych działek, a zatem kto jest stroną postępowania. Ustalenie stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma istotne znaczenie w świetle art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 49 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Kolegium wyjaśniło, że okoliczność wydania przez Marszałka Województwa Łódzkiego decyzji z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża wapieni jurajskich "[...] 1" dla firmy A. - nie może mieć żadnego wpływu na ocenę decyzji organu I instancji. Ponadto decyzja ta została podjęta przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014, a zatem ustalenia tego planu nic były przedmiotem oceny organu wydającego decyzję.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w przedstawionych okolicznościach sprawy nie można podzielić argumentacji organu gminy uzasadniającej odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań i decyzja organu I instancji nie może zatem ostać się w obiegu prawnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy - zdaniem Kolegium - decyzja Wójta Gminy Masłowice o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a z uwagi na zakres stwierdzonych uchybień proceduralnych, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić uwagi wynikające z zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, w tym względzie nie może być zastąpiony przez niego. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Dodatkowo organ II instancji odwołując się do orzecznictwa wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że skoro decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadnym jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Kolegium, przedstawione wyżej wątpliwości co do stanu faktycznego, nie mogą być wyeliminowane w trybie art. 136 k.p.a.

Sprzeciwy od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosły M.S. i A.Z., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Mając na uwadze powyższe, skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu sprzeciwów skarżące nie zgodziły się ze stwierdzeniem, iż organ I instancji nie odniósł się do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części ogólnej oraz z obowiązkiem poinformowania inwestora o możliwości zmiany złożonego wniosku.

Zdaniem skarżących, organ I instancji uznając, że objęta wnioskiem inwestycja jest niezgodna z planem, odstąpił od przeprowadzania opiniowania zamierzenia inwestycyjnego z organami współdziałającymi, przez co tym samym zaniechał dokonania gruntownej analizy załączonej do wniosku karty.

Nadto skarżące nie zgodziły się, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił strony postępowania, załączając jedynie numery działek.

A.Z. podniósł również, że inwestor nie wziął pod uwagę głosu mieszkańców, którzy w większości są przeciwni inwestycji.

W odpowiedzi na sprzeciwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o ich oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 14 kwietnia 2023 r., II SA/Łd 253/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 111 § 2 ustawy p.p.s.a. połączył toczące się ze sprzeciwów M.S. i A.Z. sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy Masłowice w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Uruchomienie zakładu górniczego wydobycia wapieni jurajskich [...]" i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 ustawy p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b ustawy p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e ustawy p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2021, art. 138). Innymi słowy organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18).

Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, co już wcześniej wskazano, jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciwy A.Z i M.S. uznał, iż objęta nimi decyzja uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy Masłowice w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Uruchomienie zakładu górniczego wydobycia wapieni jurajskich [...]" i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji odpowiada prawu.

Z argumentacji Kolegium wynika, że o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, przesądziły przede wszystkim dwa argumenty: w głównej mierze wadliwa ocena przesłanki zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania terenu obowiązującego dla terenu, na którym przedsięwzięcie ma być realizowane. Po drugie, Kolegium wytknęło również organowi I instancji niejasne kryteria ustalenia stron postępowania.

W ocenie Sądu argumenty Kolegium są w pełni zasadne, decyzja Wójta Gminy Masłowice z 4 kwietnia 2022 r. była dotknięta tak istotnymi wadami, które uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych przesłanek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika wprost z treści art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa]. Przesłanka ta ma charakter pierwotny w tym sensie, że ocena w tym zakresie determinuje w istocie dalsze działania organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej. Co do zasady stwierdzenie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zamyka drogę do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, czyniąc zbędne prowadzenie analiz w zakresie pozostałych przesłanek. Powyższe znajduje pełne potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. W realiach niniejszej sprawy istotna jest jednak modyfikacja tej przesłanki ujęta w treści ust. 3 powoływanego art. 80 ustawy środowiskowej. Przyjęto w nim bowiem dwa rozwiązania stosowane do przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1072 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo geologiczne i górnicze], a zatem niewątpliwie tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Mianowicie, w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zwolniony z konieczności badania zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, takich chociażby jak wydobywanie kopalin ze złóż, co obejmuje wniosek złożony w niniejszej sprawie, cytowany przepis modyfikuje kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia. Nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie stwierdzenie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istota jest w tym aspekcie, na co zwróciło uwagę Kolegium, jak i uprzednio inwestor w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji, że Wójt Gminy [...], po pierwsze nie wskazał przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014 r. oraz przepisu z miejscowego planu z 2012 r., który to przepis zawierałby bezpośredni zakaz wydobywania kopalin. Co więcej, jak trafnie zauważyło Kolegium, organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przywołał jedynie treść ustaleń szczegółowych zawartych w § 13, § 14 i § 15 planu miejscowego z 2014 r. oraz § 16 planu miejscowego z 2012. Natomiast w ogóle nie odniósł się do ustaleń ogólnych zawartych w rozdziale 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014 r., a w szczególności do jego § 5 pkt 1 ppkt 1, pkt 3 i pkt 5. Tymczasem wskazane powyżej przepisy stanowią o "obowiązującej ochronie udokumentowanych złóż surowców naturalnych poprzez utrzymanie dotychczasowego użytkowania rolnego do czasu wykorzystania dla potrzeb eksploatacji, na warunkach określonych w udzielanych koncesjach". Z cytowanym przepisem współgra również treść § 14 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, gdzie stanowi się, iż "dla części terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: 5R, 6R, 8R, 16R, w ramach których zlokalizowana jest część złoża wapieni "[...]" o bilansowych zasobach geologicznych przyjętych zawiadomieniem z dnia 11.08.2008 r. znak: RO.V-BW-7510 - 27/08 obowiązuje jego ochrona i dotychczasowy sposób użytkowania" jak również § 15 ust. 2 pkt 1 planu w brzmieniu identycznym, jak we wcześniejszym przepisie, z tą jedynie różnicą, że dotyczy on terenu oznaczonego symbolem 12 ZL. Słusznie zatem podnosi Kolegium, że kwestia ta, tj. treść wskazanych przepisów, sposób ich rozumienia i ewentualnego zastosowania w realiach niniejszej sprawy, czego organ I instancji nie dokonał, ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i może mieć istotny wpływ na treść końcowego rozstrzygnięcia.

Kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Wójta Gminy Masłowice jest nieuwzględnienie przez organ pierwszoinstancyjny, że nie na całym obszarze objętym wnioskiem inwestora obowiązują ustalenia powoływanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2012 i z 2014 r. Fakt ten organ całkowicie pominął.

Kluczowym jednak argumentem przemawiającym za koniecznością uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji był fakt wybiórczego zbadania przez organ I instancji tego, czy sporna inwestycja nie narusza planu z 2014 r. W szczególności - co Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zarzuciło – Wójt Gminy [...] nie rozważył w ogóle skutków położenia inwestycji w terenie obszaru chronionego D., a zatem skutków uchwały Nr XIV/237/11 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 30 sierpnia 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego K., który wprost zakazuje realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. Zadaniem organu w tym zakresie było dokładne przeanalizowanie treści wskazanej uchwały w aspekcie tych jej postanowień, które – jak wskazano wyżej – zakazują podejmowania określnych działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, ale także z punktu widzenia wskazanych w uchwale wyjątków.

Słusznie też podnosi Kolegium naruszenie przez organ I instancji normy art. 9 k.p.a. w przypadku bowiem, gdy organ dochodzi do konkluzji, że wnioskowane przedsięwzięcie nie jest możliwe do zrealizowania z uwagi na sprzeczność jego założeń z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ winien poinformować o tym wnioskodawcę, wskazują na te sprzeczności i umożliwiając tym samym ewentualne skorygowanie wniosku w takim zakresie. Stosownie bowiem do treści art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu, należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, że organ I instancji nie przeprowadził właściwej, pełnej interpretacji postanowień planu miejscowego i przedwcześnie uznał, że przedsięwzięcie nie spełnia wymogu zgodności z planem, a w konsekwencji niezasadnie wydał decyzję odmowną, bez analizy dalszych przesłanek w ramach oceny środowiskowej, w szczególności wskazanych powyżej uwarunkowań i przyjętych wyjątków. Innymi słowy, przy prawidłowej interpretacji postanowień planu, należało dokonać badania wniosku i raportu w kontekście pozostałych elementów oceny środowiskowej.

W tej sytuacji, skoro organ I instancji nie przeprowadził oceny w pozostałym, wskazanym powyżej zakresie, jedynym możliwym rozstrzygnięciem było uchylenie wadliwej decyzji Wójta Gminy Masłowice i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niedopuszczalne byłoby bowiem prowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w zakresie pozostałych przesłanek oceny środowiskowej, gdyż takie działanie godziłoby w zasadę dwuinstancyjności, wymagającej merytorycznego, kompleksowego rozpatrzenia sprawy przez organy obydwu instancji. Tak poważnych błędów organu I instancji nie można naprawić korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.).

W praktyce bowiem pozostało jeszcze wiele istotnych elementów stanu faktycznego do ustalenia i zbadania w zakresie przesłanek niesprzeczności z planem, aby już na tym etapie Kolegium mogło orzec co do istoty sprawy, zwłaszcza, że odwołanie złożył inwestor, którego argumentacja ukierunkowana była na położenie nacisku na wyjątki z planu, które umożliwiają wydobycie złoża.

W ocenie Sądu zasadne są również zastrzeżenia Kolegium odnoszące się do kwestii zapewnienia gwarancji praw procesowych wszystkim stronom postępowania, choć nie mogły one mieć decydującego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Słusznie zauważa Kolegium, że ustalając krąg stron postępowania organ I instancji powinien był zastosować art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej. Akta administracyjne nie wskazują w tym aspekcie na to, by Wójt dopełnił obowiązku zawiadomienia tych stron w trybie wskazanym w art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 49 k.p.a.

Konkludując, Kolegium w pełni prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Błędy popełnione przez organ I instancji niewątpliwie uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Podniesione w sprzeciwach zarzuty naruszenia art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 74 ust. 3 i 3a ustawy środowiskowej, z przedstawionych wyżej przyczyn, również nie mogą znaleźć poparcia. Biorąc pod uwagę przytoczoną wyżej treść art. 64e ustawy p.p.s.a., ta konstatacja jest wystarczająca do oddalenia sprzeciwów.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciwy, na podstawie art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

IB