Uzasadnienie
Do Wojewody P. zwrócił się dnia 30 czerwca 1997 r. radny Rady Miejskiej w T.M. Tomasz K., występujący w imieniu grupy 13 radnych tej Rady, z wnioskiem o podjęcie czynności nadzorczych i stwierdzenie prawidłowości wyboru Prezydenta Miasta T.M. na sesji Rady Miejskiej w dniu 25 czerwca 1997 r. W piśmie wskazano na to, że w tajnym głosowaniu na 15 kartach wyborczych zostały umieszczone, jak to określono, "identyfikatory osobiste". Grupa radnych uznała, że została w ten sposób naruszona tajność głosowania. Do pisma załączono kopię oświadczenia z dnia 25 czerwca 1997 r. złożonego w tej sprawie i podpisanego przez 13 radnych. W dniu 4 lipca 1997 r. przeprowadzono na miejscu kontrola dokumentacji uchwały Rady Miejskiej w T.M. z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie wyboru Prezydenta Miasta T.M. W notatce służbowej z kontroli stwierdzono, że protokół Komisji Skrutacyjnej nie został podpisany przez jednego z jej członków /radnego Tomasz K./, a radny R. G. na protokole zaznaczył, że odmawia jego podpisania ze względu na naruszenie tajności głosowania.
Karty do głosowania w liczbie 16 zawierały oznaczenia składające się z litery, myślnika 1 liczby /np. A-3; B-10; E-3/. W notatce zawierającej wynik kontroli stwierdzono, że tylko 4 karty oddane na kandydata wybranego na Prezydenta Miasta nie zawierały takich oznaczeń. W notatce wskazano też na to, że zgodnie z oświadczeniem Przewodniczącego Rady Miejskiej przypadki oznaczania kart do głosowania miały miejsce również w przeszłości i nie powodowało. to żadnych protestów. Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 21 lipca 1997 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził nieważność uchwały Nr 388/97 Rady Miejskiej w T.M. z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie wyboru Prezydenta Miasta T.M.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono, że chociaż w art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym ustanowiono zasadę głosowania jawnego, to jednakże w art. 28 ust. 2 ustawy wprowadzono jako wyjątek głosowanie tajne w sprawie wyboru prezydenta. W ustawi nie określono treści pojęć: "głosowania jawnego", głosowanie tajne". Powołując się na poglądy doktrynalne oraz orzecznictwo NSA stwierdzono, że dość jednolicie jako głosowanie tajne traktuje się takie, w którym inne osoby nie będą mogły ani ustalić osoby głosującej ani też treści aktu głosowania, co uwalnia od presji przy wyrażeniu woli przez głosującego. Z analizy kart do głosowania w Radzie Miejskiej w T.M. wynika, że nosiły one oznaczenia, które nie były przypadkowe, a symbole były na nich umieszczane według tej samej zasady, co sugeruje, iż głosowanie odbyło się według wcześniej ustalonego scenariusza.
Wprawdzie nie wszyscy głosujący mogą być zidentyfikowani przez dowolną osobę, ale przynajmniej ta osoba, która opracowała system oznaczenia kart, taką możliwość miała, a to podważa tajność głosowania. W rozstrzygnięciu nadzorczym zamieszczono pouczenie o tym, że służy na nie skarga do sądu administracyjnego wnoszona w terminie dni 30 od dnia jego doręczenia, która musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przewodniczący Rady Miejskiej w T.M. dnia 23 lipca 1997 r. wystąpił do Wojewody P., na podstawie wniosku uchwalonego przez Radę Miejską, o zawieszenie wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 24 lipca 1997 r. wyjaśniono, że brak jest podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Przewodniczący Rady Miejskiej w T.M. dnia 4 sierpnia 1997 r. wystosował do Wojewody P. wezwanie do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego jako naruszającego prawo.
W obszernym uzasadnieniu wskazano na błędna wykładnię prawa, bo nie uwzględniającą prawnie uregulowanych przesłanek ważności tajnego głosowania zawartych w innych aktach prawnych, np. w ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu, jak też na to, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie kwestionuje się poprawności czynności wyborczych; dopiski na kartach do głosowania pochodziły od samych głosujących, a więc nie były to karty znaczone. Zwraca się uwagę ponadto na szereg negatywnych skutków społecznych rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda P. w piśmie z dnia 1 września 1997 r. stwierdził, że nie znalazł merytorycznych podstaw do zweryfikowania stanowiska zawartego w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Dnia 21 sierpnia 1997 r. Rada Miejska w T.M. złożyła do sądu administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia 21 lipca 1997 r., wnosząc o jego uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W obszernym uzasadnieniu. powtórzone zostały argumenty podnoszone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 sierpnia 1997 r., a odnośnie do terminu do wniesienia skargi powołano się na treść pouczenia zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie, w uzasadnieniu stwierdzając, że skarga jest przedwczesna, a niezależnie od tego nie jest zasadna, bo ustawa o samorządzie terytorialnym nie zawiera odesłania do innych ustaw w kwestii głosowania, zaś oznakowanie kart do głosowania nie tylko może ujawnić osoby głosujące takimi kartami, lecz również może spowodować ujawnienie stanowiska radnych, którzy swoich kart nie oznaczyli, a więc powoduje naruszenie tajności głosowania w sposób umożliwiający wpływanie na stanowisko zajmowane przez radnych.
Postanowieniem z dnia 13 listopada 1997 r., II SA/Łd 1836/97 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę, wywodząc w uzasadnieniu, że przepis art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stanowi, iż "jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania".
W rozpoznawanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wystosowane do Wojewody P. dnia 4 sierpnia 1997 r., a już dnia 21 sierpnia 1997 r. została złożona do sądu administracyjnego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie został więc zachowany termin dni 30 ustanowiony w art. 34 ust. 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wojewoda P. dnia 1 września 1997 r. przedstawił swoje stanowisko odnośnie do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a wobec tego strona skarżąca wnosiła skargę nie znając stanowiska zajętego wobec wspomnianego wezwania. Zważyć także należy, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w art. 16 ust. 1 wymienia w jednolitej numeracji wszystkie sprawy, w których są dopuszczalne skargi do sądu administracyjnego, a dopiero w przepisach art. 24 określa w szczególny sposób kompetencje sądu administracyjnego co do przypadków uwzględnionych skarg w sprawach samorządu terytorialnego.
Podobnie co do przesłanek wnoszenia skargi do sądu administracyjnego spośród kręgu uprawnionych do tego podmiotów wyróżnia się w szczególny sposób niektóre z nich w przepisie art. 33 ust. 2, jak również w przepisie art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przy takiej regulacji prawnej brak jest podstaw do uznania, że termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego ustanowiony w art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ rozpatrywany w łączności z odesłaniem do założeń zaskarżania decyzji administracyjnych w art. 98 ust. 4 tej ustawy nie wymaga respektowania tych przesłanek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, które zostały wprowadzone w 1995 r. ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ze względu na zmianę trybu wnoszenia skarg do tego Sądu i z uwagi na wyraźne już ustawowe stwierdzenie, że jest to sprawowanie wymiaru sprawiedliwości "przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej" /art. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/, a jednym z elementów wykonywania tej administracji jest podejmowanie rozstrzygnięć nadzorczych i ich weryfikacja na podstawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przy takiej wykładni wymienionych przepisów prawnych należało podzielić stanowisko strony przeciwnej co do tego, że skarga była przedwczesna i jako taka musiała być odrzucona.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego od tego postanowienia złożył rewizję nadzwyczajną z dnia 12 maja 1998 r., wnosząc o jego uchylenie, upatrując rażące naruszenie prawa w obrazie art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, art. 2 ust. 3 i art. 98 powoływanej już ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 34 ust. 3 oraz art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W uzasadnieniu zaś rewizji nadzwyczajnej uwzględniono uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1998 r., III ZP 43/97 - OSNAPU 1998 Nr 12 poz. 353; publikowana z dwoma zdaniami odrębnymi/ podjętą wskutek wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o udzielenie odpowiedź na zagadnienie prawne, w której stanowi się, że "Wniesienie przez gminę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest uwarunkowane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianym w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./." oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r., OPS 9/97 /ONSA 1998 Nr 2 poz. 41; publikowana z dwoma zdaniami odrębnymi/, podjętą wskutek wystąpienia składu orzekającego o wyjaśnienie wątpliwości prawnych, stanowiącą, iż "gmina przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest zobowiązana do wezwania wojewody do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./", zaznaczając, że "te dwie współbrzmiące uchwały Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z uzasadnieniami im towarzyszącymi mogą same w sobie stanowić uzasadnienie dla wniesienia niniejszej rewizji nadzwyczajnej".
Postanowieniem z dnia 3 września 1998 r. III RN 49/98 Sąd Najwyższy uchylił postanowienie zaskarżone rewizją nadzwyczajną, w uzasadnieniu stwierdzając, że w świetle powołanej już uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1998 r. III ZP 43/97 nie można podzielić odmiennego poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i należy uznać za trafne zawartą w rewizji nadzwyczajnej zarzuty rażącego naruszenia szeregu przepisów ustawowych,, uznając, iż skarga została odrzucona z powołaniem się na przesłankę wniesienia skargi przez organ samorządu terytorialnego, która nie została przewidziana w przepisach ustawowych.
W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Rady Miejskiej T.M., po uchyleniu przez Sąd Najwyższy postanowienia o jej odrzuceniu, jako dopuszczalna podlega rozpoznaniu merytorycznemu, gdyż Sąd Najwyższy, uchylając wspomniane postanowienie, zapoczątkował nową linię orzecznictwa w sprawie z rewizji nadzwyczajnej, odstępując od stanowiska wyrażonego w tezie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. /III ARN 22/95 - OSN 1995 Nr 24 poz. 297/, wykluczającej stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w przypadku możliwości wyrażenia na tle tych samych przepisów poglądów rozbieżnych. Tym samym należy poddać ocenie co do zgodności z prawem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Nr 388/97 Rady Miejskiej w T.M. z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie wyboru Prezydenta Miasta T.M. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, będąca podstawą uchwały organu gminy i rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowiła w art. 14 ust. 1, co następuje: "Uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej", a w przepisie art. 28 ust. 2 stanowiła: "Rada gminy wybiera wójta lub burmistrza bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym".
Przepis art. 14 reguluje zasadę ogólną obowiązującą przy ustalaniu wyniku głosowania, a przepis art. 28 ust. 2 w odniesieniu do jednego tylko rodzaju uchwały wprowadza szczególne postanowienia, operując pojęciem bezwzględnej większości głosów liczonej w stosunku do ustawowego składu rady i zastrzegając wprost tajność głosowania. Głosowanie tajne, zastrzeżone ustawowo, jest przeciwieństwem jawnego, a więc takiego, które pozwala na powiązanie treści aktu głosowania z określoną osobą lub osobami. NSA w wyroku z dnia 22 listopada 1990 r., II SA 579/90 /nie publ./ podnosi to, ze głosowanie tajne musi uniemożliwiać innym osobom identyfikacje treści aktu głosowania z osobą, czy z grupą osób. Praktyka opatrywania przez głosujących kart do głosowania umownymi symbolami ujętymi w pewien system pozwala na identyfikację grupy zarówno tej, która głosowała kartami zawierającymi symbole, jak i innej - tej która nie stosowała praktyki wyróżniania kart do głosowania symbolami.
Podzielić trzeba pogląd wyrażony przez stronę przeciwną, że taka praktyka prowadzi do naruszenia zasady tajności głosowania. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym jako wyjątkowy musi być wykładany dosłownie, a nie może być poddany wykładni rozszerzającej.
Przepis ten - inaczej niż przepis art. 14 - nie dopuszcza odstępstw od jego postanowień, bo nie odsyła do innych uregulowań ustawy. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest więc zgodne z prawem i prawidłowo uzasadnione, a skarga jako nieuzasadniona musiała być oddalona, a tym samym upadł wniosek o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej z uwagi na treść art. 55 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Z powyższych względów, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji.