Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 254/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 28 grudnia 2022 r. nr SKO.4114.655.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania D.M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 16 listopada 2022 r. nr SOCII.5111.110999.2022.264047.000001.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad W.M.

Wspomniana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach:

Wnioskiem z 12 października 2022 r. D.M. wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad W.M., z którym pozostaje w separacji.

Decyzją z 16 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przez W.M. przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto, w jego ocenie D.M., nie należy do kręgu osób, które mogą się o powyższe świadczenie ubiegać.

W odwołaniu od powyższej decyzji D.M. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Powołaną na wstępie decyzją z 28 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 – dalej w skrócie "u.ś.r."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały przez ustawodawcę w art. 17 u.ś.r. Z poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń wynika, że W.M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgodnie z treścią Orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z 9 listopada 2020 r. nr [...] nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast jej ustalony stopień datuje się od 16 września 2020 r. W.M. ma dwoje dorosłych dzieci, z których jedno zamieszkuje wspólnie z nim i swoją rodziną, prowadząc jednak odrębne gospodarstwo domowe. Codzienne czynności związane z opieką nad W.M. wykonuje jego żona – D.M., która również z nim wspólnie zamieszkuje, jednak pozostaje w orzeczonej separacji i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. D.M. nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna.

Odnosząc się do powyższego, Kolegium zwróciło uwagę na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i art. 6 k.p.a. wskazując, że powyższy przepis precyzyjnie i jednoznacznie określa warunek związany z okresem, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W niniejszej sprawie, poza sporem pozostaje, iż warunek ten nie został spełniony. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, organ I instancji miał prawo odmówić przyznania prawa do świadczeń w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy nie został spełniony jeden z podstawowych warunków koniecznych do jego ustalenia. W sprawie niniejszej uwzględnić jednakże należy ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych powstałe na gruncie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał zaznaczył wyraźnie, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Wskazał również, że orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. W sytuacji takiej, organy administracji, zarówno I jak i II instancji stosowały przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie został on bowiem do chwili obecnej uchylony. Działanie takie jednakże zostało uznane przez sądy administracyjne za nieprawidłowe, ponieważ zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W powołanym wyżej wyroku Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu.

Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. W świetle omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.

Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium".

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło, iż w sprawie niniejszej niezasadna była odmowa przyznania stronie świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Jednocześnie Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji w zakresie drugiej z przywołanych w treści decyzji przesłanek negatywnych. Mianowicie, przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. określają w sposób wiążący katalog osób, którym może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze świadczenia tego nie może bowiem korzystać każda, dowolna osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, ale wyłącznie osoby wskazane w tymże przepisie i we wskazanej w tymże przepisie kolejności. W niniejszej sprawie, z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczeń wystąpiła D.M. - żona W.M. z którą pozostaje on w sądowej separacji.

Jednocześnie z dokumentów sprawy wynika, że W.M. posiada dwoje dorosłych dzieci, z których jedno zamieszkuje z nim wspólnie. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej w skrócie "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 i 2 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Artykuł 132 k.r.o. stanowi natomiast, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W orzecznictwie wskazuje się również, że w przypadku gdy dzieci osoby niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obowiązek alimentacyjny nie może przejść na osoby zobowiązane w dalszym stopniu, zaś fakt zamieszkiwania z dala od osoby niepełnosprawnej, czy też podejmowanie zatrudnienia przez dzieci nie przesądza o tym, że nie mogą one sprawować opieki nad taką osobą. Z obowiązujących przepisów wynika zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności w sytuacji istnienia osób zobowiązanych w pierwszej kolejności i dopiero ustalenie obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizowanie takiego obowiązku przez zobowiązanych w pierwszej kolejności, na co wskazują sądy administracyjne, umożliwiałoby przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym w dalszym stopniu. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 614 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Co do zasady, z chwilą ustanowienia separacji - pomiędzy małżonkami ustaje m.in. wspólność majątkowa i obowiązek alimentacyjny. Obowiązek wzajemnej pomocy i dostarczania środków utrzymania ma charakter wyjątkowy i obwarowany jest koniecznością wystąpienia określonych przesłanek. Obowiązek alimentacyjny obciążać będzie tu w pierwszej kolejności zstępnych takiej osoby, a zobowiązanie małżonka pozostającego w separacji zaktualizuje się wyłącznie w sytuacji gdy osoba taka znajdzie się w niedostatku (a i to również pod pewnymi warunkami). Sam fakt udzielania pomocy przez małżonka drugiemu z małżonków, z którym pozostaje on w separacji czy też aktywność zawodowa osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w bliższej kolejności nie stanowi podstawy do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero stwierdzenie z jednej strony sprawowania tejże opieki przez osobę zobowiązaną w stopniu dalszym, z drugiej zaś obiektywnego braku możliwości uczynienia zadość obowiązkowi alimentacyjnemu przez osoby zobowiązane w stopniu bliższym, daje podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zawodowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny.

Adresatem przedmiotowego świadczenia nie są dowolnie wybrane bliskie osoby, które nie pracują, ale wyłącznie osoby wskazane w ustawie i w określonej tam kolejności. Istnienie osoby zobowiązanej do alimentacji w stopniu bliższym wyklucza obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w stopniu dalszym, co w konsekwencji wyklucza możliwość korzystania przez taką osobę ze świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z treścią wniosku o ustalenie prawa do świadczeń D.M. wykonuje wyłącznie podstawowe czynności związane z opieką nad W.M., które to czynności nie wymagają rezygnacji z podejmowania zatrudnienia. Czynności tego rodzaju realizowane są zazwyczaj przez rodziny w ramach normalnych codziennych obowiązków związanych z opieką i pomocą jej członkom. W.M. posiada dwoje dorosłych dzieci, a zatem obowiązki te mogą być między nimi dzielone, tym bardziej, że jedno z dzieci zamieszkuje wspólnie z ojcem, w jednym mieszkaniu.

Konieczne czynności opiekuńcze nie są w realiach niniejszej sprawy ani nadmiernie absorbujące, ani też specjalistyczne i trudno uznać, iż ich wykonanie wiąże się z koniecznością rezygnacji z pracy zawodowej przez D.M.

W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, co uzasadniało utrzymanie jej w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.M. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
2. 2. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż dzieci skarżącej mogą partycypować w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W sprawie bezspornym jest, iż skarżąca jako małżonka niepełnosprawnego mieści się w katalogu podmiotów, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast w ocenie organów administracyjnych, skarżąca jako żona niepełnosprawnego, która podjęła się trudu opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem winna otrzymać wsparcie od swoich dzieci. Z utrwalonej linii orzeczniczej Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wynika, iż nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego argument, iż dzieci wnioskodawcy winny wspierać wnioskodawcę w opiece nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy jest kilka osób zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych.

Tym samym jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Skarżąca ma prawo wyboru czy podejmie zatrudnienie i będzie dzieliła się obowiązkiem alimentacyjnym względem męża z dziećmi czy też będzie czyniła osobiste starania poprzez osobistą opiekę. Organy administracyjne nie mogą decydować za stronę w jaki sposób będzie wywiązywała się ona z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego. W ocenie skarżącego na uwagę zasługuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 roku, w którym Trybunał zauważył, iż w przypadku kiedy członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to od opiekuna rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać wsparcie państwa.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu przepisy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. określają w sposób wiążący katalog osób, którym może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze świadczenia tego nie może korzystać każda, dowolna osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, ale wyłącznie osoby wskazane w tymże przepisie i we wskazanej w tymże przepisie kolejności. W niniejszej sprawie, z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczeń wystąpiła D.M. - żona W.M., z którą pozostaje on w sądowej separacji.

Jednocześnie z dokumentów sprawy wynika, iż W.M. posiada dwoje dorosłych dzieci, które są aktywne zawodowo, z których jedno - córka - zamieszkuje z nim wspólnie. W tej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której o świadczenie ubiega się D.M., której obowiązek alimentacyjny wobec W.M. - co do zasady wygasł w związku z orzeczoną separacją, z drugiej zaś dorosłe dzieci, na których obowiązek ów ciąży względem ojca. Zdaniem Kolegium brak wobec tego podstaw do przyznania świadczenia na rzecz D.M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym trybie wystąpiła strona skarżącą, zaś organ w terminie czternastu dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o odmowie przyznania D.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad W.M. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo uznały, że obowiązek alimentacyjny D.M. względem męża W.M. z uwagi na orzeczoną separację sądową co do zasady wygasł, a tym samym, choć skarżąca opiekuje się małżonkiem i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest ona osobą uprawnioną w pierwszej kolejności do ubiegania się o przyznanie spornego świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym wypadku - jak oceniły organy orzekające - uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. są w pierwszej kolejności są dzieci W.M. Ze świadczenia tego nie może korzystać każda, dowolna osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, ale wyłącznie osoby wskazane w tym przepisie i to pod pewnymi warunkami.

Nadto organ odwoławczy doszedł do wniosku, że skarżąca wykonuje wyłącznie podstawowe czynności związane z opieką nad W.M., które to czynności nie wymagają rezygnacji z podejmowania zatrudnienia. Czynności tego rodzaju realizowane są zazwyczaj przez rodziny w ramach normalnych codziennych obowiązków związanych z opieką i pomocą jej członkom. Organ podkreślił, że czynności te nie są w realiach niniejszej sprawy ani absorbujące, ani też specjalistyczne i trudno uznać, że ich wykonywanie wiąże się z koniecznością rezygnacji z pracy zawodowej przez D.M.

Zaprezentowane wyżej stanowisko organów obu instancji nie zasługuje na aprobatę.

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winny stanowić przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn.zm.). Zgodnie z art. 17 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).

Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a).

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 1b).

Według art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1. 1) osoba sprawująca opiekę:
2. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
3. b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
4. 2) osoba wymagająca opieki:
5. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
6. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
7. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
8. 4) (uchylony);
9. 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
10. 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z powyższego wynika, że ustawodawca ściśle sprecyzował warunki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które musi spełnić zarówno wnioskodawca (osoba sprawująca opiekę) oraz osoba wymagająca opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia po stronie osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Warunkiem sine qua non przyznania prawa do rozważanego świadczenia jest więc konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki przez osobę ubiegającą się o prawo do świadczenia opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolejnym warunkiem jest natomiast niepodejmowanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie budzi również wątpliwości, że katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został zawężony przez ustawodawcę do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki.

Stosownie do treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej w skrócie "k.r.o."), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 i 2 k.r.o.). Bezspornym jest, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala kolejność zobowiązanych, z tą jednak różnicą, że obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61 oraz art. 130 k.r.o.

W świetle art. 23 k.r.o. małżonkowie mają w małżeństwie równe prawa i obowiązki. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego.

Przepis art. 614 k.r.o. określa skutki orzeczenia separacji. Stanowi on mianowicie, że orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej (§ 1). Małżonek pozostający w separacji nie może zawrzeć małżeństwa (§ 2). Jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy (§ 3). Do obowiązku dostarczania środków utrzymania przez jednego z małżonków pozostających w separacji drugiemu stosuje się odpowiednio przepisy art. 60, z wyjątkiem § 3 (§ 4). Przepisu art. 59 nie stosuje się (§ 5).

Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.

W świetle przywołanych wyżej uregulowań art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. odczytywanych w powiązaniu z przywołanymi wyżej unormowaniami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że fakt orzeczonej separacji – wbrew odmiennemu stanowisku organu odwoławczego - nie wpływa na obowiązek alimentacyjny żony względem jej męża. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że separowani małżonkowie w dalszym ciągu pozostają w związku małżeńskim, co jest okolicznością niesporną na gruncie rozpatrywanej sprawy. Dopóki więc osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności będzie obciążał małżonka, a nie zstępnych osoby wymagającej opieki. Innymi słowy, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, to właśnie on jest w pierwszej kolejności legitymowany do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Sytuacja taka wyklucza ubieganie się o to świadczenie innych, zobowiązanych do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że na tle spraw, w których sądowej kontroli poddawano decyzje o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w których z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne występował zstępny/zstępna opiekujący się niepełnosprawnym matką/ojcem pozostającą/pozostającym w związku małżeńskim, w sytuacji gdy pomiędzy małżonkami była orzeczona separacja sądowa, sądy administracyjne podkreślały, że w art. 614 § 1 k.r.o. chodzi o "skutki" - wywoływane zarówno w sferze niemajątkowej, jak i majątkowej, na gruncie nie tylko prawa rodzinnego, ale generalnie - w całym obszarze prawa (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., o sygn. II GSK 273/06, LEX). W ten sposób ustawodawca pod względem prawnym zrównuje obie instytucje, zastrzegając jednocześnie ewentualność istnienia w prawie ściśle określnych wyjątków. Jeden z tych wyjątków wynika z art. 614 § 3 k.r.o., a dotyczy zakresu obowiązków niemajątkowych małżonków.

Otóż jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Innymi słowy, ustawodawca spośród wyliczonych w art. 23 k.r.o. niemajątkowych praw i obowiązków małżonków pozostawił w przypadku małżonków w separacji wyłącznie obowiązek wzajemnej pomocy, dodatkowo uzależniając go od istnienia uzasadnionych względami słuszności sytuacji. Obowiązek ten obwarowany jest jedynie tzw. sankcją pośrednią. Polega ona na tym, że prawo nie przewiduje możliwości zastosowania środków przymusu w celu wyegzekwowania tej powinności, a jej niewypełnienie może jedynie skutkować negatywnymi następstwami w wypadku, gdy zaistnieje potrzeba zastosowania innych regulacji, które uzależniają określone skutki prawne od oceny postawy małżonków względem siebie. Inaczej zatem niż w przypadku świadczeń alimentacyjnych, do których znajduje odpowiednie zastosowanie art. 60 k.r.o. (art. 614 § 1 k.r.o.).

Brak tego elementu "przymusowości" w odniesieniu do obowiązku sprawowania opieki nad współmałżonkiem w przypadku separacji prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości nie musi on być wykonywany. W ślad za tym osoba wymagająca szczególnej opieki ze względu na swoją niepełnosprawność może być jej faktycznie pozbawiona ze względu na zachowanie współmałżonka, z którym jest w separacji, jak również ze strony osoby spełniającej wymogi wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Art. 614 § 3 k.r.o. nie normuje obowiązku alimentacyjnego sensu stricte, lecz parametryzuje sytuację, w której jedna strona ma nieść pomoc drugiej. W jej ramach dokonane czynności nie mogą zaś być jednocześnie oceniane jako wolicjonalne uzewnętrznienie dobrowolnej alimentacji. Już chociażby z tego względu rozróżnić należy szersze pojęcie obowiązku wzajemnego wspierania się członków rodziny od ścisłych jego form, skonkretyzowanych w poszczególnych przepisach o prawach i obowiązkach małżonków przed i po orzeczonej separacji (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 26 maja 2021 r. o sygn. II SA/Rz 144/21 - Lex).

Sądy administracyjne były przy tym zgodne, że choroba i niepełnosprawność małżonka pozostającego w separacji z całą stanowczością uznana winna być za okoliczność objętą względami słuszności, o których mowa w art. 61⁴ § 3 k.r.o. (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 29 września 2010 r. o sygn. II SA/Bd 797/10 - Lex). Zatem małżonek niepełnosprawnej osoby jest zobligowany mocą przepisów k.r.o. do sprawowania opieki, mimo że pozostaje z nim w separacji prawnej. Pytanie jakie jednak należało postawić w tej sytuacji z uwagi na wyłożony charakter obowiązku niesienia pomocy, jest takie czy z tego obowiązku w praktyce się wywiązuje.

Sądy wojewódzkie wskazywały, że orzeczenie o separacji w myśl art. 611 § 1 k.r.o. warunkowane jest zupełnym rozkładem pożycia. Zatem separacja podobnie jak rozwód znosi wiążące się ze stosunkiem małżeństwa domniemanie istnienia pomiędzy małżonkami takich relacji natury emocjonalnej i fizycznej, które warunkują wykonywanie wobec siebie faktycznej opieki. Tymczasem istota negatywnej przesłanki świadczeniowej wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. opiera się na założeniu bieżącego a przede wszystkim nieprzymuszonego wykonywania przez małżonków czynności opiekuńczych. Jeżeli przyczyną orzeczenia separacji jest zupełny rozkład pożycia, to podobnie jak w przypadku zniesienia małżeństwa przez rozwód, nie sposób domniemywać, że sprawny małżonek będzie stosownie do okoliczności wyrażać gotowość podejmowania wymaganych w tych okolicznościach czynności opiekuńczych. To samo tyczy się dostarczania środków utrzymania, z których można byłoby pokryć koszty takiej opieki.

Innymi słowy, separacja znosi przypisywane małżeństwu gwarancje wykazywania przez małżonków wzajemnej troski o siebie, a te są z kolei podstawą sformułowania negatywnej przesłanki świadczeniowej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Uchylając decyzje organów obu instancji Sądy administracyjne zarzucały organom przede wszystkim brak wyjaśnienia, czy małżonek osoby niepełnosprawnej stosownie do przepisów k.r.o. wykazuje jakąkolwiek gotowość wykonywania opieki bądź dostarczenia niepełnosprawnej środków utrzymania. Orzeczenie o separacji oparte na stwierdzonym rozkładzie pożycia świadczy zaś o tym, że pomiędzy małżonkami od dawna nie istnieje relacja gwarantującą nieprzymuszoną opiekę i troskę. W takiej sytuacji zdeterminowanej separacją małżonków, konieczne było wyjaśnienie gotowości wykonywania czynności opiekuńczych przez małżonka osoby niepełnosprawnej. Stwierdzony przez sąd powszechny rozkład pożycia pomiędzy małżonkami należy zdaniem Sądów do obiektywnych przyczyn świadczących o istnieniu realnej przeszkody w sprawowaniu opieki. Odmowa przyznania świadczenia zstępnemu osoby niepełnosprawnej, który jak wykazało postępowanie wyjaśniające wykonuje czynności opiekuńcze, byłoby możliwe o ile małżonek będzie wykazywać gotowość wykonywania swych obowiązków.

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tej przyczyny, że nie doszło do orzeczenia rozwodu albo z uwagi na możliwość wyegzekwowania obowiązku alimentacji na drodze sądowej, narusza istotę tego rodzaju świadczenia rodzinnego poprzez stworzenie nieuzasadnionej aksjologicznie bariery w uzyskaniu od Państwa środków utrzymania przez opiekuna niepełnosprawnego, który w tym celu zrezygnował lub nie podejmuje zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, aby na co dzień i stale opiekować się bliskim członkiem swej rodziny. Brak możliwości niezwłocznego wyegzekwowania prawnych obowiązków osób w separacji niezainteresowanych bytem swego współmałżonka, mogłaby doprowadzić do stanu w którym niepełnosprawny wymagający opieki, tej opieki zostanie faktycznie pozbawiony. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu niepełnosprawnego w separacji, odpowiadałoby intencji ustawodawcy, który pozwala takie świadczenie przyznać, jeżeli doszło do zupełnego i trwałego rozkładu pożycia – zob. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Takie stanowisko zaprezentowały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyrokach z 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 741/21 i z 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 144/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 936/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 479/22 (wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 936/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie powinna uwzględniać w pojęciu "małżonka" małżonka legitymującego się prawomocnym orzeczeniem o separacji, za wyjątkiem sytuacji, w której separowany małżonek (nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), mimo separacji wykonywałby w wystarczającym zakresie swe obowiązki alimentacyjne, czy opiekuńcze wobec niepełnosprawnego współmałżonka.

Z przywołanych wyżej orzeczeń jasno wynika, że sądy administracyjne z jednej strony dostrzegały skutki, jakie niesie ze sobą prawomocne orzeczenie o separacji i związane z tym problemy w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem, a z drugiej strony akcentowały, że pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego i konieczność zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, pomimo orzeczonej separacji, spoczywa właśnie na współmałżonku.

Szczególną rolę małżeństwa na gruncie spraw dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3539/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA wskazał, że przy dokonywaniu wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy użyte w nim określenie "osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki......." odnosi się jedynie do osób powiązanych więzami krwi z osobą wymagającą opieki, będącymi jej dalszymi krewnymi (np. rodzeństwem, dziadkami, wnukami), czy dotyczy także małżonka. Jak zauważył NSA nie można pominąć, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.).

Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby wskazane wyżej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych. Jak stwierdził NSA przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną.

Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12).

Z kolei, w uchwale 7 sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w punkcie 2, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego.

Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się oświadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej. (...) W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że separowani małżonkowie w dalszym ciągu pozostają małżeństwem, a zatem orzeczona separacja nie wpływa na obowiązek alimentacyjny żony względem męża. Dopóki zatem istnieje związek małżeński – co w niniejszej sprawie jest bezsporne – osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie pomiędzy nimi – prawnej więzi – małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. W kontrolowanej sprawie Kolegium podobnie jak i organ pierwszej instancji przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 17 ust. 1a u.ś.r. pominęło unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., błędnie wywodząc, że D.M., pomimo sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem W.M. nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na orzeczoną pomiędzy małżonkami separację, a w tej sytuacji zobowiązanymi do alimentacji w pierwszej kolejności i co za tym idzie uprawnionymi do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są dzieci osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 377/22 separacja w ujęciu prawnym, zgodnie z art. 614 § 1, 3 i 4 k.r.o. stanowi fakultatywną okoliczność mogącą wyłączyć ustawowy obowiązek małżonków określony w art. 23 k.r.o.

Na marginesie powyższych uwag dodać trzeba, że w aktach sprawy niniejszej brak jest wspomnianego orzeczenia o separacji, zatem rozpoznając sprawę ponownie organ powinny uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie.

Sąd odnosząc się następnie do stanowiska organu odwoławczego o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym W.M. stwierdził, że wobec zgromadzonego materiału dowodowego jest ono co najmniej przedwczesne i dość ogólnikowe, a tym samym nieuprawnione.

Bezspornie w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "sprawowania opieki". Określenie stała lub długotrwała wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stosuje się do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Zatem, o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj, ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

W kontrolowanej sprawie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób jednoznacznie ustalić, czy rzeczywiście rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia lub podjęcia innej pracy zarobkowej wynikała z konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad mężem. W aktach sprawy brak jest dokumentów związanych z dotychczasowym przebiegiem zatrudnienia skarżącej. Organy nie ustaliły również w jakich okolicznościach skarżąca podjęła się opieki nad mężem. Z treści załączonych do wniosku o przyznanie świadczenia dokumentów wynika co prawda, że skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, zaś ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego przypadał na 2 marca 2021 r. Z akt sprawy wynika również, że W.M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 9 listopada 2020 r., wedle którego ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 września 2020 r. Do akt administracyjnych sprawy niniejszej wnioskodawczyni załączyła również wykaz czynności opiekuńczych wykonywanych względem męża oraz kopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego W.M. z 22 września 2022 r., z której wynika, że mąż skarżącej przebył ostry zawał serca, w rozpoznaniu wskazano także oponiak w okolicy lewego płata czołowego, epizod krótkotrwałej utraty przytomności, przewlekłe zapalenie błony śluzowej żołądka, zapalenie płuc w trakcie hospitalizacji, zmiany w wątrobie (naczyniak?) do dalszej diagnostyki.

W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 3 listopada 2022 r. pracownik socjalny ustalił, że W.M. przeszedł udar, zawał, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Według niepełnosprawnego żona opiekuje się nim dobrze i bez niej nie dałby sobie rady. W ocenie pracownika socjalnego żona jest jedyną osobą, która obecnie może zaopiekować się W.M., a nadto z uwagi na stan zdrowia wymaga on opieki drugiej osoby. Jednakże w trakcie wspomnianego wywiadu środowiskowego oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego, organy orzekające poza ustaleniem, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących osoby niepełnosprawnej w aspekcie zakresu czynności opiekuńczych skarżącej. Mianowicie, nie wyjaśniły czy mąż skarżącej samodzielnie porusza się po domu/bądź poza domem, czy też może porusza się o kulach/balkoniku i w związku z tym wymaga pomocy ze strony skarżącej, czy po przygotowaniu i podaniu posiłku przez skarżącą jest w stanie samodzielnie go zjeść, czy też może z uwagi na stan zdrowia i niepełnosprawność konieczne jest karmienie niepełnosprawnego męża przez skarżącą, czy osoba wymagająca opieki może zostać sama w domu i na jak długo, nie wyjaśniono także czy mąż skarżącej samodzielnie korzysta z toalety.

Innymi słowy, organy obu instancji nie ustaliły i nie doprecyzowały rodzaju, częstotliwości oraz zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża w aspekcie braku możliwości wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pokreślić w tym miejscu trzeba, że takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach.

Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Powyższe kwestie powinny zostać jednoznacznie wyjaśnione i udokumentowane w aktach sprawy w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Kończąc rozważania Sąd podkreśla, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, w tym wypadku art. 17 ust. 1b u.ś.r., co wynika jasno z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem wspomnianego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Treść sentencji wyroku TK w sprawie sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie Sądu, sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Przypomnieć wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Wobec tego stwierdzić trzeba, że powołany w decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.

W punkcie 2 wyroku orzeczono o kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu mając na uwadze regulacje art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 z późn.zm.). Na zasądzoną kwotę 480 złotych składa się wynagrodzenie adwokata.

Kontynuując postępowanie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym skutki wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r., podejmie także czynności zmierzające do ustalenia poprawnego stanu faktycznego sprawy, który będzie stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa. is