Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. Wojewoda [...]wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), skargę na uchwałę Rady Gminy Nowosolna z dnia 4 grudnia 2013 r. nr XXXVII/224/2013 w sprawie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna w części dotyczącej zapisu w rozdziale XXV, pkt 1, str. 93 tekstu Studium. Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i § 7 pkt 1d Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego.
Strona wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że powiadomił Radę Gminy Nowosolna o wszczęciu postępowania pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., w którym sformułowane zostały zarzuty do uchwały. W piśmie tym Wojewoda wskazał, że na rysunku Studium nie określono obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Nadto, po wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu Wójt oraz Rada Gminy Nowosolna uwzględnili uwagi złożone do tego aktu. Zmiany zostały wprowadzone do projektu Studium, a ponieważ są istotne i dotyczą terenów położonych na obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień[...], winny być ponownie uzgodnione z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Dodał, że w dniu 3 grudnia 2013 r. otrzymał pismo Zastępcy Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa[...], z którego wynika, że wprowadzone zmiany naruszają ustalenia Planu Ochrony PKWŁ ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...]z dnia 31 lipca 2003 roku, Nr 5/2003.
Ponadto, na załącznikach graficznych brak jest potwierdzenia, że mapy wykorzystane przy sporządzaniu przedmiotowych rysunków Studium pochodzą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy czym obowiązek zamieszczenia stosownego potwierdzenia wynika z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W odpowiedzi na zawiadomienie Wójt Gminy Nowosolna złożył wyjaśnienia w piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r., które częściowo zostały uwzględnione. Wyjaśnienia gminy, dotyczące wprowadzenia zmian do Studium, w wyniku uwag zgłoszonych po jego wyłożeniu do publicznego wglądu (ustawodawca nie wskazał potrzeby powtarzania procedury w odniesieniu do Studium w przypadku uwzględnienia przez wójta uwag, nadto zmiany należy ocenić jako nieistotne i nienaruszające ustaleń Planu Ochrony PKWŁ), organ nadzoru uznał za wystarczające.
Również zarzut braku potwierdzenia, że podkłady mapowe do rysunku Studium pochodzą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, został wyjaśniony (rysunki Studium zostały sporządzone na kopii mapy topograficznej w wersji cyfrowej, co wyklucza ich potwierdzenie pieczęciami ośrodków geodezyjno-kartograficznych, nadto przy sporządzaniu materiałów planistycznych na potrzeby projektu Studium dopuszczalne jest stosowanie map zasadniczych, katastralnych, fotomap lub ortofotomap oraz zdjęć lotniczych i satelitarnych, bowiem brak jest szczegółowej regulacji w tym zakresie). Z twierdzeń Wójta Gminy Nowosolna wynika, że w Studium nie przewidziano nowych obszarów, które wymagają zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, a sporny zapis jest jedynie błędem edytorskim. Wojewoda wyjaśnił w skardze, że w tekście uchwały, w rozdziale XXV zapisano "obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - pokazano na rysunku Studium", jednakże na rysunku Studium nie wyznaczono tych obszarów.
Powstała zatem sprzeczność zapisów tekstu Studium z jego treścią graficzną. Ponieważ z wyjaśnień Wójta Gminy Nowosolna wynika, że przedmiotowy zapis w tekście Studium jest błędny, zdaniem Wojewody, należy w tej części stwierdzić jego nieważność. Studium sporządza się w części tekstowej i części graficznej uwzględniając, między innymi, zasady sporządzania aktu planistycznego określone w art. 10 ustawy. Treść tekstu studium winna korespondować z jego częścią graficzną, bowiem stanowią jedną całość aktu planistycznego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowosolna wniósł o uwzględnienie skargi. W treści odpowiedzi opisał szczegółowo przebieg procesu uchwalania zaskarżonej uchwały i przyznał, że w treści Studium, Rozdziale XXV, pkt 1, na stronie 93 omyłkowo pozostał zapis w brzmieniu "obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – pokazano na rysunku zmiany Studium". Wyjaśnił, że w toku procedury sporządzania projektu Studium zrezygnowano z przeznaczenia terenów rolnych klasy III i wyższej oraz terenów leśnych na cele inwestycyjne. W związku z tym na rysunku "Kierunki zagospodarowania" nie zostały one pokazane, natomiast omyłkowo zapis ten pozostał w tekście Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna. Powyższa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę [...]w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Stosownie do art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tejże ustawy. Jednakże po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy).
Przedmiotowa skarga wniesiona została w terminie, bowiem Wojewoda[...], działając w oparciu o art. 93 ustawy o samorządzie gminnym nie był ograniczony żadnym terminem do jej złożenia. Nie minął także termin wskazany w art. 94 ust. 1 u.p.z.p., zatem skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2).
Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 powyższej ustawy), a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4).
Przedmiot studium określa art. 10 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej: rozporządzenie).
W myśl art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Stosownie z kolei do § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać:
- 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej;
- 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;
- 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;
- 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.
Dodatkowo, rysunek projektu studium powinien zawierać m.in. określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów (§ 7 pkt 1d rozporządzenia). Przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium (§ 7 pkt 3 rozporządzenia).
Z przedstawionych regulacji normatywnych wynika więc, że studium, będąc aktem planistycznym, stanowi podstawę działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym, a teren, jaki ma być nim objęty jest jednoznacznie określony i zawsze powinien obejmować cały obszar gminy (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Konieczność zgodności części tekstowej studium z częścią graficzną wynika przede wszystkim z cytowanych powyżej zapisów § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które jednoznacznie nakazują, aby tak w części tekstowej, jak i graficznej zawarte były ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2, podkreślając przy tym, że rysunek ma określać także granice obszarów, o których mowa w tym przepisie.
Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że istnieje rozbieżność między częścią tekstową, a częścią graficzną Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna. Jak słusznie zauważył Wojewoda [...], z czym zresztą zgodziła się Rada Gminy Nowosolna, część tekstowa t.j. pkt 1 w rozdziale XXV, zawiera zapis o wyznaczeniu na rysunku planu gruntów wymagających zmiany przeznaczenia z rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przy czym na rysunku Studium nie wyznaczono tych obszarów. Część tekstowa odsyłająca do części rysunkowej uchwały w zakresie obszarów nie występujących na rysunku Studium oznacza, że poszczególne części uchwały nie są spójne i pozostawiają wątpliwości interpretacyjne, co stanowi o naruszeniu art. 28 u.p.z.p. Pamiętać wszak należy, że jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uchwalenie zatem studium ma daleko idące skutki prawne. Z tego też względu winno być aktem elastycznym, który stwarza nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwalając na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 80). Wobec powyższego jego zapisy winny być sprecyzowane w sposób spójny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.
W ocenie sądu, przedstawiony brak spójności między częścią tekstową i graficzną Studium należy pojmować jako naruszenie zasad jego sporządzania, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu w całości. Dotyczy on bowiem w istocie wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem studium, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasadne okazały się więc zarzuty Wojewody [...] dotyczące naruszenia art. 9 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i § 7 pkt 1d rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W tym stanie rzeczy sąd, uznając stwierdzone naruszenia prawa, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak pkt 1 sentencji, a w oparciu o art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.
W zakresie kosztów postępowania sąd ograniczył się do zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, bowiem strona zwolniona była z konieczności uiszczania wpisu. W tym zakresie sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku, działając na podstawie art. 200 § 2 p.p.s.a. k.ż.