Uzasadnienie
Stowarzyszenie Kupców ulicy P. zaskarżyło do sądu administracyjnego uchwałę nr LV/567/97 Rady Miejskiej w Ł. w sprawie zasad korzystania z niektórych odcinków ulicy P. W skardze Stowarzyszenie wyjaśniło, że pismem z dnia 16 kwietnia 1997 r. zwróciło się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. o spowodowanie uchylenia zaskarżonej uchwały ewentualnie jej zmiany przez wprowadzenie możliwości wjazdu samochodów osobowych także w celu dokonania zakupów w sklepach znajdujących się na ulicy P. na odcinkach wymienionych w par. 2 ust. 1 tej uchwały. W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa przez podjęcie uchwały na podstawie przepisów, które nie mogły stanowić jej podstawy /art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych/.
Naruszony został także przepis Konstytucji stanowiący, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa. Rada Miejska mogłaby wprowadzić zakaz ruchu czy zakaz wjazdu na drogę publiczną, gdyby takie upoważnienie wynikało wprost z przepisów, a takich przepisów nie zawiera żadna z ustaw powołanych jako podstawa prawna uchwały. Wprowadzenie zakazu korzystania z drogi publicznej przez samochody narusza nie tylko prawa podmiotowe obywateli, ale także swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez członków Stowarzyszenia, gdyż znacznie spadły obroty w sklepach na zamkniętych odcinkach ulicy P. Uchwała nr LV1567/97 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 marca 1997 r. w sprawie zasad korzystania z niektórych odcinków ulicy P. została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./ w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. nr 141 poz. 692 ze zm./.
W par. 1 uchwały, ze względu na szczególny charakter ulicy P., zatwierdzono organizację ruchu określoną w przepisach tej uchwały. W par. 2 ust. 1 zobowiązano Zarząd Miasta Ł. do wprowadzenia zakazu ruchu i zakazu zatrzymywania się wszelkich pojazdów na określonych odcinkach ulicy, a także na innych, po ich modernizacji. W ust. 2 wymieniono pojazdy i usługi /zaopatrzenie i usługi/, których zakaz nie dotyczy lub dotyczy w określonych godzinach, a w ust. 3 ustalono, że zakaz, o którym mowa, nie obowiązuje w okresie od 31 października do 30 kwietnia w godzinach od 21 do 9. Zgodnie z przepisem ust. 4 zakaz, o którym mowa w par. 2 ust. 1, nie dotyczy określonych pojazdów i miejsc, a w ust. 5 ustanowiono prędkość do 20 km na godzinę na odcinkach, o których mowa w ust. 1.
Przepis par. 3 ust. 3 uchwały stanowi, że na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. /Dz.U. nr 97 poz. 485 ze zm./ Wydział Dróg Urzędu Miasta Ł. wydaje zezwolenia upoważniające kierującego pojazdem mechanicznym do przejazdu po określonym odcinku ul. P. bez prawa zatrzymywania się. Ustalono także, że wymieniony Wydział prowadzi rejestr wydanych zezwoleń, a ich wzór jest określony w przepisach powołanego rozporządzenia, przy czym zezwolenia na różne odcinki ulicy P. powinny się różnić kolorem paska /par. 3 ust. 2 i 3/.
W przepisie par. 4 ust. 1 określone zostały osoby, które mogą otrzymać zezwolenia, i warunki uzyskania tego zezwolenia.
W par. 5 zobowiązano Zarząd Miasta do przedstawienia Radzie Miejskiej do dnia 1 listopada 1997 r. perspektywicznego programu działań w zakresie organizacji ruchu drogowego i zapewnienia miejsc parkingowych w otoczeniu ulicy P. Skarżące Stowarzyszenie w wezwaniu skierowanym uprzednio do przewodniczącego Rady Miejskiej szerzej rozwinęło zarzuty naruszenia prawa i powołało się na nie także w skardze. Zarzuty te, poza wcześniej wymienionymi, dotyczyły kwestii podjęcia zaskarżonej uchwały przez niewłaściwy organ, ponieważ przedmiotem uchwały były zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a do wykonywania takich zadań właściwy jest zarząd gminy, a nie rada. Wskazano także, że projekt organizacji ruchu powinien spełniać warunki określone w par. 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach /Dz.U. nr 97 poz. 485 ze zm./, a postanowienia par. 1 zaskarżonej uchwały warunków tych nie spełniają.
Zniesienie zakazu w okresie od 31 października do 30 kwietnia oznacza zakwestionowanie szczególnego charakteru ulicy P., którego bliżej w uchwale nie określono. Ten "szczególny charakter" ulicy P. nie może uzasadniać wprowadzonego zakazu, wykraczającego poza zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. Ponadto w wezwaniu powołano się na to, że ulica P. ma charakter drogi publicznej powszechnie dostępnej nie tylko dla pieszych, ale także dla ruchu pojazdów samochodowych, i to Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, a nie rada gminy, jest uprawniony do wprowadzania okresowych ograniczeń ruchu oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach. Zakaz ruchu dotyczący drogi publicznej narusza nie tylko prawa podmiotowe obywateli, ale także swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez członków Stowarzyszenia Kupców ulicy P. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wnosiła o oddalenie skargi, jako bezpodstawnej.
Mając kompetencję zarządzającego ruchem na ulicy P., Rada miała także uprawnienie do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na podstawie par. 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach, a projekt ten odpowiada w szczególności przepisom par. 1 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona uchwała nr LV/567/97 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 marca 1997 r. została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./ w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. 1997 nr 36 poz. 274/.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. do właściwości organów gmin, o których mowa w art. 1 /czyli zgodnie z pkt 23 załącznika także do organów gminy Ł./, przechodzą jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do wojewody albo do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (...), określone w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym w zakresie zatwierdzania projektów organizacji ruchu, prowadzenia ewidencji projektów organizacji ruchu i wydawania zezwoleń na niestosowanie się do niektórych znaków drogowych. Zatwierdzanie zatem projektów organizacji ruchu należy do zadań ustawowo zleconych organom gmin. Zadania w tym zakresie należały do wojewody /art. 7 ust. 2 prawa o ruchu drogowym/, określonego jako organ zarządzający ruchem na drogach innych niż autostrady i drogi ekspresowe oraz jako organ nadzoru w zakresie zarządzania ruchem.
Ustawa o zmianie zakresu działania niektórych miast stanowi, że określone zadania i kompetencje wojewody przechodzą na organy gminy, bez sprecyzowania, czy chodzi o radę gminy, o zarząd czy o wójta /burmistrza, prezydenta/. Podobną regulację zawiera ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, która dodatkowo w art. 43 zawiera generalną wskazówkę, że zadania należące do rad narodowych i terenowych organów administracji przechodzą odpowiednio na rady, zarządy gmin lub wójtów /burmistrzów, prezydentów/. Sprawy sukcesji zadań i kompetencji w określonych rodzajach spraw budzą niekiedy wątpliwości, gdy ustawy przenoszą zadania i kompetencje ogólnie na gminy lub organy gmin. Przeważa stanowisko, że w razie takich wątpliwości należy przyjmować, iż stanowienie przepisów należy do kompetencji rady, podejmowanie czynności wykonawczych do zarządu, a wydawanie decyzji do wójta /burmistrza, prezydenta/.
W rozpoznawanej sprawie jeden z zarzutów skargi dotyczy podjęcia zaskarżonej uchwały przez niewłaściwy organ, przy czym przytaczany jest argument, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ zadania zlecone, a o takie chodzi, są wykonywane przez zarząd, a tym samym rada gminy nie była uprawniona do podjęcia uchwały z powołaniem się na wskazaną podstawę prawną. Trzeba jednak zważyć, że wykonywanie zadań zleconych, podobnie jak wykonywanie zadań gminy, to - ujmując ogólnie - kompetencje organu wykonawczego gminy, co nie przesądza jeszcze kwestii właściwości rady w odniesieniu do kompetencji stanowiących.
Przede wszystkim rada gminy może stanowić przepisy powszechnie obowiązujące jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała, oprócz postanowień skierowanych do Zarządu, zawiera postanowienia o charakterze przepisów powszechnie obowiązujących. Do podjęcia uchwały zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, ustalające zasady korzystania z ulicy P., Rada Miejska nie miała upoważnienia ustawowego. Ponadto postanowienia zawarte w par. 3 i 4 uchwały regulują kwestie unormowane już w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach /Dz.U. nr 97 poz. 485 ze zm./, obowiązującym w dniu podejmowania uchwały, dotyczące wydawania zezwoleń na przejazd pojazdami mechanicznymi po drogach objętych zakazem ruchu, zatrzymywania się i wjazdu. Naruszają one także art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Przepis ten stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach wydaje wójt /burmistrz, prezydent/, i to on może upoważniać zastępców i innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w jego imieniu. Przepis par. 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że zezwolenia wydaje Wydział Dróg Urzędu Miasta Ł., rażąco narusza powołany wyżej przepis kompetencyjny.
Z par. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że uchwała w sprawie zasad korzystania z niektórych odcinków ulicy P. zatwierdza, ze względu na szczególny charakter ulicy P., organizację ruchu /a nie projekt organizacji ruchu/. Jak wynika z wyjaśnień na rozprawie, podjęcie tej uchwały nastąpiło z inicjatywy Rady, sama uchwała ma charakter przepisów wewnętrznych i została podjęta (...) w celu zatwierdzenia organizacji ruchu. Pomijając nawet to, że "zatwierdzenie projektu organizacji ruchu", do czego uprawniony został organ zarządzający ruchem, to nie to samo co "ustalenie zasad korzystania z ulicy" i "zatwierdzenie organizacji ruchu", wprowadzone bezpośrednio tą uchwałą, trzeba podkreślić, że projekt powinien spełniać warunki określone w powoływanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. i zawierać m.in. opis techniczny, charakteryzujący drogę i warunki ruchu /istniejące lub prognozowane natężenie ruchu z uwzględnieniem struktury kierunkowej na skrzyżowaniach/, uzasadnienie wprowadzenia lub zmiany organizacji ruchu, plan orientacyjny i dwa egzemplarze planu sytuacyjnego.
Nie ma również informacji o zasięganiu opinii komendanta wojewódzkiego Policji. Zawarte w par. 1 zaskarżonej uchwały uzasadnienie zatwierdzenia organizacji ruchu szczególnym charakterem ulicy P. nie może być uznane za spełnienie warunków i zasad zatwierdzania projektów organizacji ruchu wymaganych przez przepisy powołanego rozporządzenia. Gdyby nawet uznać. że to właśnie rada gminy jest uprawniona do zatwierdzania projektów organizacji ruchu, to niespełnienie wymaganych warunków prowadzić by musiało do stwierdzenia naruszenia prawa i niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.
Przy ustalaniu właściwości organu gminy do zatwierdzania projektu organizacji ruchu należy uwzględniać to, że zatwierdzenie takie musi być poprzedzone sporządzeniem tego projektu. a samo zatwierdzenie musi być związane z oceną strony formalnej przedstawionej dokumentacji, zgodności z przepisami szczegółowymi dotyczącymi organizacji ruchu drogowego i efektywności przedstawionej organizacji ruchu. Wiąże się to z kompetencjami "organu zarządzającego ruchem", a takie kompetencje zaliczane są raczej do kompetencji o charakterze wykonawczym, a nie stanowiącym.
Zobowiązanie w par. 2 uchwały Zarządu Miasta do wprowadzenia zakazu ruchu i zakazu zatrzymywania się na niektórych odcinkach ulicy P. nosi znamiona przepisu wewnętrznego. adresowanego do Zarządu, nie jest jednak "zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu", skoro projektu takiego wcześniej, w określonej przepisami formie, nie sporządzono i nie poddano ocenie. Ponadto trzeba zważyć, że kompetencje w zakresie zarządzania ruchem należały, w stanie prawnym obowiązującym w dniu podejmowania uchwały, do zadań zleconych. W odniesieniu do takich zadań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciło się stanowisko odmawiające radzie gminy prawa do ustanawiania - w drodze przepisów wewnętrznych czy wytycznych - warunków ograniczających samodzielność właściwych organów w zakresie wykonywania przekazanych im kompetencji dotyczących zadań zleconych /wyrok z dnia 8 grudnia 1992 r. SA/Wr 1314/92 - ONSA 1994 Nr 2 poz. 48/.
Jeśli się zważy, że zaskarżona uchwała określała także warunki otrzymywania zezwoleń na przejazd po objętym zakazem ruchu odcinku ulicy P., a tym samym określała zakres uprawnień podmiotów prowadzących działalność gospodarczą przy ul. P., zawarty w odpowiedzi na skargę argument o braku naruszenia interesów skarżącego Stowarzyszenia ze względu na "wewnętrzny" charakter uchwały nie mógł być uznany za zasadny.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a to oznacza, że każde działanie organów gminy musi mieć upoważnienie ustawowe do podjęcia działania w określonej formie i w określonych warunkach.
W rozpoznawanej sprawie Rada nie była upoważniona do podjęcia zaskarżonej uchwały "w sprawie zasad korzystania z niektórych odcinków ulicy P." o podanej wyżej treści i formie.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.