Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, decyzją z 5 stycznia 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 8 listopada 2022 r., odmawiającą przyznania Z.N. dodatku węglowego.
Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy B., odmawiając przyznania dodatku węglowego wskazał, że Z. N. wniósł o wypłatę dodatku węglowego, załączają deklarację dotyczącą źródeł ciepła z 21 lutego 2022 r., w której zadeklarował, że źródłem ogrzewania w jego gospodarstwie domowym jest kocioł na paliwo stałe zasilane drewnem kawałkowym. Następnie 23 sierpnia 2022 r. do CEEB został zgłoszony kocioł na paliwo stałe zasilany węglem i paliwami węglopochodnymi. Zdaniem organu pierwszej instancji skoro druga deklaracja dotycząca źródeł ciepła została zgłoszona po 11 sierpnia 2022 r. pomoc nie może zostać przyznana.
Kolegium, utrzymując w mocy ww. decyzję wyjaśniło, że z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, że Z. N. wnioskiem z 23 sierpnia 2022 r. zwrócił się o wypłatę dodatku węglowego, w którym wskazał, że jest osobą fizyczną, prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. We wniosku o dodatek węglowy oświadczył, że nie korzystał i nie korzysta z paliwa stałego zakupionego po cenie i od przedsiębiorcy, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców niektórych paliw stałych w związku z sytuacją na rynku tych paliw.
Następnie 21 lutego 2022 r. na adres wnioskodawcy została złożona do centralnej ewidencji emisyjności budynków, deklaracja dotycząca źródeł ciepła, w której wskazano, że dotyczy budynku jednorodzinnego, jako rodzaj i liczbę źródeł ciepła zainstalowanych oraz eksploatowanych w budynku wskazano kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy w liczbie 2 i podane źródło ciepła jest eksploatowane. Jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych wskazano drewno kawałkowe. Po czym 23 sierpnia 2022 r. wnioskodawca złożył korektę deklaracji w CEEB w zakresie rodzaju stosowanego paliwa poprzez jego zmianę w punkcie B03 i wpisanie - węgla i paliw węglopochodnych. Z treści odwołania wynika, że korekta deklaracji nie dotyczy nowo zainstalowanego głównego źródła ogrzewania i stosowanego w nim paliwa, lecz dotyczy zmiany rodzaju stosowanego paliwa.
Zdaniem organu skoro wnioskodawca w deklaracji złożonej w CEEB do 11 sierpnia 2022 r. wskazał główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego zasilane drewnem kawałkowym, a więc innym rodzajem paliwa niż wskazane w art. 2 ust. 3 u.d.w. powoduje to, że wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane, bowiem nie zostało spełnione kryterium ustawowe. Ponadto mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 u.d.w. w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do CEEB, gdy po 11 sierpnia 2022 r. zostanie zgłoszona zmiana w już złożonej deklaracji, dotycząca tego samego domu/budynku/lokalu i jego głównego źródła ogrzewania lub rodzaju paliwa w taki sposób, że osoba, która według tej pierwotnej deklaracji nie miałby prawa do dodatku, w wyniku zgłoszonej zmiany uzyskałaby do niego prawo, świadczenie to nie może być przyznane. Zdaniem Kolegium w sprawie zastosowanie ma więc art. 2 ust. 1 u.d.w., który wskazuje termin 11 sierpnia 2022 r. jako termin nieprzekraczalny do złożenia deklaracji do CEEB, albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do CEEB.
Odnosząc się do wniosku strony przeprowadzenia kontroli czym jest palone w piecu, Kolegium wyjaśniło, że nie zachodzi konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), ponieważ weryfikacja wniosku o dodatek węglowy z deklaracją CEEB nie wykazała niezgodności w zakresie głównego źródła ciepła. W tym stanie rzeczy, decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy gdyż, nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa.
W skardze Z.N. wskazał, że przez decyzję Kolegium nie może zapisać się na tańszy węgiel z Urzędu Gminy. Jest 70-letnim, schorowanym emerytem i jest mu ciężko kupić węgiel po 3600 zł w wolnej sprzedaży. Popełnił błąd, który naprawił. Nie zgadza się z decyzją, gdyż zrobił to nieumyślnie na skutek pośpiechu poprzez bojaźń, że może zarazić się Covid. Ponadto bał się, że gdy nie złoży deklaracji zostanie ukarany kwotą 5 tysięcy złotych. Natomiast ci co nie złożyli żadnej deklaracji otrzymali dodatek węglowy a on nie, bo popełnił błąd który naprawił.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie dodatku węglowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko strony skarżącej i organu, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. odmawiającą skarżącemu prawa do dodatku węglowego.
Materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.)
Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 u.d.w.
Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.).
Jak stanowi art. 2 ust. ust. 9 i 12 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.).
Analiza przywołanych uregulowań, jak również pozostałych uregulowań ustawy, prowadzi do wniosku, że co do zasady dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Stąd ustalenie w toku sprawy, że paliwem używanym w gospodarstwie domowym skarżącego jest drewno kawałkowe wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego.
Co istotne wskazana okoliczność nie została jednoznacznie ustalona w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. W deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródle spalania paliw, która została zgłoszona do centralnej ewidencji emisyjności budynków 17 lutego 2022 r. skarżący jako źródło ciepła wskazał kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym, tym niemniej 23 sierpnia 2022 r. została złożona nowa deklaracja (korekta), w której wskazano jako źródło ciepła kocioł na paliwo stałe zasilany węglem i paliwami węglopochodnymi.
Organy uznały, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.
Organy przy tym ustaliły w sprawie jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 u.d.w. w dacie 11 sierpnia 2022 r. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego skarżący pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazał, że ogrzewa gospodarstwo domowe kotłem na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy, poczynione przez organy ustalenie należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącego. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącego, a treścią ujawnioną w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącego, szczególnie, że w odwołaniu skarżący wymienia jako rodzaj paliwa węgiel, a nie drewno.
Wątpliwości te powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny, w świetle treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym.
W ocenie sądu, powyższe jednoznacznie ilustruje, że dokonana przez organy wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Organy zajęły bowiem stanowisko, że wskazana w powołanym przepisie data, to jest 11 sierpnia 2022 r. stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków.
W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono, nowelizacji ustawy o dodatku węglowym z których wprost wynika, że w razie wątpliwości należy przeprowadzić wywiad środowiskowy pozwalający zweryfikować dane zawarte we wniosku. Weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. do czego sprowadzały się ustalenia organów. Katalog źródeł i informacji, o którym mowa w powołanych przepisach, a w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma w tym zakresie charakter otwarty.
Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie używanego w gospodarstwie domowym skarżącego rodzaju paliwa jest w ocenie sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w., jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego.
Treść powyższych unormowań wskazuje, iż organ rozstrzygający wniosek o przyznanie prawa do dodatku węglowego nie powinien poprzestać wyłącznie na weryfikacji danych, widniejących w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, lecz zobowiązany jest do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności do wyjaśnienia wszelkich ujawnionych wątpliwości, również rozbieżności pomiędzy treścią wniosku o przyznanie dodatku węglowego, a danymi zawartymi w CEEB. W ocenie sądu nie zasługuje zatem na uwzględnienie stanowisko organów administracji, zgodnie z którym jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione (bądź zostało wskazane nieprawidłowo) w ewidencji emisyjności budynków - nawet jeżeli stanowi to wynik pomyłki właściciela domu składającego deklarację, a zatem sprzecznie z rzeczywistym stanem faktycznym - stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.
Należy przy tym podkreślić, że zaprezentowane w niniejszym wyroku stanowisko jest powszechne w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2023 r., III SA/Kr 1958/22; wyrok WSA w Opolu z 13 kwietnia 2023 r., II SA/Op 42/23; wyroki WSA w Łodzi z: 5 kwietnia 2023 r., II SA/Łd 1060/22 i 30 maja 2023 r., II SA/Łd 287/23).
Treść powyższych unormowań wskazuje, iż organ rozstrzygający wniosek o przyznanie prawa do dodatku węglowego nie powinien poprzestać wyłącznie na weryfikacji danych, widniejących w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, lecz zobowiązany jest do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności do wyjaśnienia wszelkich ujawnionych wątpliwości, również rozbieżności pomiędzy treścią wniosku o przyznanie dodatku węglowego, a danymi zawartymi w CEEB. W ocenie sądu nie zasługuje zatem na uwzględnienie stanowisko organów administracji, zgodnie z którym jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione (bądź zostało wskazane nieprawidłowo) w ewidencji emisyjności budynków - nawet jeżeli stanowi to wynik pomyłki właściciela domu składającego deklarację, a zatem sprzecznie z rzeczywistym stanem faktycznym - stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.
W aktach sprawy znajdują się dwie deklaracje dotyczące źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z różną datą i o różnej treści. Natomiast decyzje organów oby instancji zostały oparte wyłącznie na formalnej przesłance złożenia przez skarżącego korekty deklaracji po granicznej dacie 11 sierpnia 2022 r. Tym samym nie doprowadzono do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie głównego źródła ogrzewania używanego w gospodarstwie domowym skarżącego oraz rodzaju stosowanego paliwa.
Sąd pragnie zauważyć, że ustawa o dodatku węglowym nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny.
Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wskazać nadto trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W badanej sprawie, zdaniem sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie sprostały wskazanym w obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania przez organy informacji, że stan ujawniony w deklaracji może różnić się od stanu rzeczywistego.
W tej sytuacji organy dokonają ponownej oceny wniosku skarżącego i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie skarżącemu wnioskowanego przez niego dodatku węglowego.
Sąd końcowo wyjaśnia, że nie jest kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z tych względów niemożliwe było orzeczenie w sprawie poprzez przyznanie skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia.
Wobec powyższego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c, w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.