Uzasadnienie
W dniu 5 lipca 2007 roku J. C. oraz S. C. złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o "zalegalizowanie budowy dwóch budynków gospodarczych", położonych we wsi Ł. nr 25. Wskazali, iż budynki są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym istnieją przesłanki do ich legalizacji.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 20 lipca 2007 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż z uwagi na fakt zaskarżenia przez J. C. i S. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ostatecznych decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymujących w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nakazujących rozbiórkę przedmiotowych budynków, nie jest obecnie możliwe ich zalegalizowanie.
W dniu 7 grudnia 2007 roku J. C. i S. C. złożyli w Starostwie Powiatowym w B. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekty dotyczące inwentaryzacji budynków gospodarczych w celu legalizacji budowy.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...], Starosta Powiatowy w B. – działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 ze zm.,) cytowanej dalej jako k.p.a. – przekazał podanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. jako organowi właściwemu w sprawie.
Pismem z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., powołując się na treść art. 9 k.p.a., udzielił J. C. i S. C. informacji o wydanych w sprawie orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, oddalających skargi wnioskodawców na ostateczne decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymujące w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., nakazujące dokonanie rozbiórki przedmiotowych budynków gospodarczych. Działania podejmowane w zakresie legalizacji tychże obiektów, a tym samym składanie jakichkolwiek z tym związanych dokumentów jest, w ocenie organu niecelowe, bowiem przedkładane dokumenty, z uwagi na zakończenie postępowania, nie będą mogły być wykorzystane.
Od powyższego pisma odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wnieśli J. C. i S. C. Podnieśli, iż w ich ocenie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] jest decyzją w zakresie wniosku z dnia 5 lipca 2007 roku o legalizację budynków gospodarczych. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie pozwolenia na użytkowanie.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., Nr [...] – działając na podstawie art. 134 k.p.a. – stwierdził niedopuszczalność odwołania S. C. oraz J. C., od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na fakt, że w/w pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie posiada przymiotu decyzji, brak jest możliwości wniesienia od niego odwołania. Odwołanie może być bowiem złożone jedynie od decyzji administracyjnych, a nie od pism informacyjnych organu administracji.
Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli S. C. oraz J. C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenia art. 104, 107 oraz 134 kpa. Nadto podnieśli, że skoro w piśmie z dnia 31.grudnia 2007 roku organ I instancji wskazał, iż przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego nie jest możliwe, to należało takie pismo potraktować jako decyzję merytoryczną w sprawie. Tym samym, w ocenie skarżących, zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kpa lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów administracyjnych, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] można zakwalifikować jako decyzję administracyjną. Ustalenie bowiem tej okoliczności daje możliwość oceny poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się określeniem "decyzja administracyjna", nie wprowadzając wszakże ustawowej definicji tego pojęcia. Artykuł 104 k.p.a. ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Nie każdy jednak akt administracyjny będzie uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami nazwane będą tylko te akty, które wydawane są w trybie kpa i odpowiadają wymogom co do ich formy, określonym w art. 107 k.p.a. W myśl postanowień tego przepisu prawidłowo wydana decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Istotne przy tym jest, iż nawet gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Minimalne wymogi obejmują przy tym oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy orasz podpis osoby reprezentującej organ administracji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Ley nr 10683).
W świetle powyższych rozważań, analizując pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], uznać należy, iż nie miało ono charakteru decyzji. W pierwszej kolejności zauważyć bowiem wypada, iż pismo wspomniane zawierało wskazanie, że zostało wydane w trybie art. 9 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji, prowadzący postępowanie, obowiązek informowania i wyjaśniania stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, toczącej się sprawy. Treść spornego pisma wskazuje zaś na udzielenie skarżącym wszechstronnej informacji tak o stanie faktycznym sprawy (decyzjach wydanych przez organy administracji oraz orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi) jak i wypływających zeń konsekwencjach prawnych.
Tym samym, posiada ono charakter informacyjny i wyjaśniający, nie będąc aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną. Nadto z treści pisma w sposób jednoznaczny wynika, iż nie zawiera ono w sobie niezbędnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 k.p.a. W szczególności brak jest w nim rozstrzygnięcia, mogącego stanowić o "załatwieniu istoty sprawy". W piśmie tym organ poinformował jedynie skarżących o braku możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego.
Skoro zatem pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nie posiadało przymiotu decyzji administracyjnej tym samym nie istniała możliwość wniesienia od niego odwołania. W myśl bowiem art. 127 k.p.a. odwołanie jest środkiem prawnym przysługującym tylko od decyzji organu wydanej w pierwszej instancji. Za prawidłowe więc należy uznać rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., zawarte w zaskarżonym postanowieniu, stwierdzające niedopuszczalność odwołania S. C. oraz J. C., od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. Odwołanie nie służy bowiem od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1.kwietnia 2005 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1167/04, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 165930). Tym samym organ odwoławczy, wydając zaskarżone postanowienie, nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów.
Odrębnym zagadnieniem pozostaje natomiast okoliczność, iż z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, by organy "załatwiły" sprawę, wszczętą wnioskiem skarżących z dnia 5.lipca 2007 roku "o zalegalizowanie budowy budynków gospodarczych". Fakt, iż decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., nakładające na skarżących obowiązek rozbiórki budynków gospodarczych mają charakter ostateczny, nie oznacza bezwzględnego zakazu prowadzenia jakiegokolwiek postępowania, mającego za przedmiot ich zmianę czy uchylenie. (art.16 k.p.a.). Ocena zasadności wniosku skarżących wymaga natomiast wydania stosownego rozstrzygnięcia, w przewidzianej prawem formie. Kwestia ta pozostawała jednakże bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznając iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
A. B.