Uzasadnienie
II SA/Łd 270/16
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), dalej u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...], zmieniającą Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy P. na lata 2013-2017". Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie:
1/ art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), dalej ustawa o ochronie praw lokatorów (...), 2/ art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., 3/ art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że na mocy art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. W przepisie tym wydzielenie lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy nie zostało zastrzeżone do właściwości rady gminy. Czynności te należą do organu wykonawczego. Tymczasem na sesji w dniu [...] Rada Miejska podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy P. na lata 2013-2017". Z treści tabeli nr 1, rubryka nr 5 i 6, zawartej w § 1 pkt 2 uchwały wynika, że zmieniono status lokali zlokalizowanych przy ul. A i B z lokali mieszkaniowych na lokale socjalne. Powyższa uchwała weszła w życie w dniu 25 marca 2015 r.
Z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g wynika generalna zasada, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta. Ograniczenie dla tej kompetencji wójta w zakresie gospodarowania mieniem gminy zawiera art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) – i) u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Katalog spraw, w których organ stanowiący władny jest do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, ma charakter zamknięty. Nie mieści się w nim wydzielanie z zasobu mieszkaniowego lokali socjalnych.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zatem każde działanie rady musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Rada podejmując uchwałę regulującą kwestie zastrzeżone dla organu wykonawczego naruszyła prawo.
Wojewoda podkreślił, że zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta P. z dnia [...] w sprawie wydzielenia z zasobu mieszkaniowego Gminy P. lokali socjalnych wydane zostało prawie rok po podjęciu zaskarżonej uchwały. Zarządzeniem tym wydzielono z mieszkaniowego zasobu Gminy P. dwa lokale położone przy ul. A, sześć lokali przy ul. B oraz trzy lokale przy ul. C, które przeznaczono na wynajem jako lokale socjalne. Choć powyższemu zarządzeniu nadano moc wsteczną od dnia 1 kwietnia 2015 r., to w dniu wejścia w życie spornej uchwały, tj. w dniu [...], naruszała ona prawo, bowiem wymagane zarządzenie Burmistrza wówczas nie obowiązywało.
Nie można uznać, że Burmistrz Miasta P., wydając zarządzenie Nr [...], mógł konwalidować nieprawidłowości, jakie miały miejsce podczas podejmowania spornej uchwały przez Radę Miejską w P. Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] Wyjaśnił przy tym, że wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości podyktowany jest wpływem kwestionowanych zapisów zawartych w tabeli nr 1, rubryka nr 5 i 6 w § 1 pkt 2 uchwały, na ogólną liczbę lokali mieszkalnych oraz lokali socjalnych stanowiących zasób mieszkaniowy Gminy P..
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) była zobowiązana do przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy P.. Program taki powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne.
Zawarte w art. 21 ust. 2 ww. ustawy określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie przykładowo wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie i zagadnienia oraz uczynić to w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Realizacja upoważnienia ustawowego, wyznaczającego sposób zaspokojenia potrzeb wspólnoty przy wykorzystaniu zasobu mieszkaniowego gminy, wskazuje na konieczność ujęcia w programie wszystkich elementów wymienionych w art. 21 ust. 2 ustawy.
Tym samym Rada Miejska w P. zobowiązana była do uwzględnienia w swojej uchwale zapisów dotyczących podziału lokali na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne
Rada Miejska w P. podkreśliła, że dokonała jedynie aktualizacji wieloletniego programu, co nie oznacza, że dokonała jednocześnie zmiany przeznaczenia lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, a tym bardziej wydzielenia lokali socjalnych.
Ponadto Rada Miejska w P. w zaskarżonej uchwale wskazała jedynie prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne. Prognozowanie oznacza przewidywanie przyszłych zdarzeń, co jednoznacznie wskazuje na nietrafność zarzutów organu nadzoru.
Z kolei czynności związane z wydzieleniem z zasobu mieszkaniowego Gminy P. lokali socjalnych dokonane zostały w oparciu o zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta P., obowiązujące od dnia 1 kwietnia 2015 r. Wszelkie czynności związane z rozwiązaniem dotychczasowych umów najmu lokali mieszkalnych i zawarciem nowych umów najmu (w związku ze zmanią przeznaczania tych lokali mieszkalnych na lokale socjalne) nastąpiło w kwietniu 2015 r., a więc w okresie obowiązywania Zarządzenia Burmistrza Miasta P. o wydzieleniu z zasobu mieszkaniowego lokali socjalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na oddalenie.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie ww. terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały.
Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
W niniejszej sprawie skarga na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy P. na lata 2013-2017", wniesiona przez Wojewodę [...]ego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Organ nadzoru zarzucił Radzie Miejskiej w P. przekroczenie kompetencji, poprzez wydzielenie z mieszkaniowego zasobu gminy lokali socjalnych, gdy tymczasem kompetencję do tego miał wyłącznie Burmistrz Miasta P. – na podstawie ww. art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Z kolei druga z powołanych norm stanowi, że do zadań wójta (a więc i burmistrza) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z treści tych przepisów, przy braku przepisu upoważniającego wprost radę gminy do wydzielenia lokali socjalnych, organ nadzoru wywiódł, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w P. wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla organu wykonawczego gminy i tym samym istotnie naruszyła prawo.
Tymczasem podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Stosownie do tych przepisów rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zatem do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie tego obowiązku dokonane zostało w art. 21 ust. 2 ustawy, który stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne (pkt 1).
Zarzucana wadliwość uchwały polegać miała na tym, że w tabeli nr 1 "Prognoza dotycząca wielkości zasobu mieszkaniowego z podziałem na lokale mieszkalne i lokale socjalne" zmieniono w rubryce 5 i 6 status lokali przy ul. A i B z mieszkalnych na socjalne, co oznaczało, w ocenie organu nadzoru, wydzielenie z zasobu mieszkaniowego lokali socjalnych, co z kolei stanowi wyłączną kompetencję burmistrza.
Tymczasem trudno sobie wyobrazić, w jaki inny sposób rada gminy, realizując swoje kompetencje określone w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), mogłaby przedstawić prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy z podziałem na lokale socjalne i pozostałe, niż poprzez odniesienie się konkretnych lokali znajdujących się w zasobie mieszkaniowym. Nie sposób przecież przedstawić jakąkolwiek prognozę bez odniesienia się do konkretnych lokali. Teza taka znajduje także potwierdzenie w innych punktach art. 21 ust. 2 ustawy, że plan powinien obejmować w szczególności:
- 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;
- 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;
- 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;
- 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;
- 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:
- a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,
- b) planowaną sprzedaż lokali.
Innymi słowy bez odniesienia się do konkretnych lokali, także z uwzględnieniem tych socjalnych, nie sposób byłoby uchwalić wieloletniego programu mieszkaniowego, który zawierałby niezbędne, określone przepisami prawa elementy.
Zasadnie podnosi Rada Miejska w P. w odpowiedzi na skargę, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej, któremu podporządkować się powinny organy gminy. W tym zakresie program ten nie ma cech normatywnego aktu zewnętrznego, który stanowiłby podstawę prawną praw lub obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji.
Zatem przyjąć należy, że przedstawiając w prognozie wielkości zasobu mieszkaniowego gminy poszczególne lokale (w tym socjalne), Rada Gminy w P. nie dokonała ich prawnego wydzielenia. Dokonał tego dopiero Burmistrz Miasta P., wydając w dniu [...] Zarządzenie nr [...] w sprawie wydzielenia z zasobu mieszkaniowego Gminy P. lokali socjalnych. Zarządzenie to wskazało przy tym na podstawę prawną, którą za właściwą uznawał także organ nadzoru – art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów (...).
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
lf