Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Orzekając jak wyżej organy administracyjne przyjęły, że według treści art. 42 ust. 5a ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ wysokość dodatków przyjętych dla celów obliczania dodatku mieszkaniowego w wypadku spółdzielczego prawa do lokalu i prawa do domu jednorodzinnego w rozumieniu przepisów prawa spółdzielczego oraz domów jednorodzinnych i lokalu nie wchodzących do mieszkaniowego zasobu gminy, nie może być wyższa od wydatków za lokal liczonych według stawki bazowej czynszu regulowanego.
Biorąc pod uwagę, iż wydatki stanowiące 12 proc. miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego są wyższe od wydatków za lokal liczonych według stawki bazowej czynszu regulowanego ponoszonych na powierzchnię mieszkania według ustawowego normatywu, nie można było przyznać skarżącej dodatku mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 41 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12 proc. dochodów gospodarstwa, w przypadku gospodarstwa czteroosobowego.
W skardze do NSA na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, jak należy rozumieć treść przepisu art. 42 ust. 5a dodanego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 111 poz. 723/, który wszedł w życie 24 października 1997 r.
Stosownie do treści art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a wydatkami ponoszonymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości odpowiadającej kwocie procentowej dochodów gospodarstwa, określonej w tym przepisie. W odniesieniu do gospodarstw 2-4-osobowych ustawa określa wydatki ponoszone przez takie gospodarstwa na poziomie 12 proc. dochodu miesięcznego. Z powyższego unormowania wynika jednoznacznie, że w sytuacji, gdy wydatki przypadające na normatywną powierzchnię mieszkaniową są niższe od odpowiedniej części miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego, dodatek nie przysługuje.
Sposób obliczania wydatków na normatywną powierzchnię mieszkaniową określony jest w treści art. 42 ust. 4 cyt. ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
Ustala się go dzieląc wydatki mieszkaniowe na lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez powierzchnię normatywną lokalu, która dla gospodarstwa domowego składającego się z 4 osób wynosi 55 m2.
Zgodnie z delegacją zawartą w art. 42 ust. 6 omawianej ustawy, Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570 ze zm./ określiła rodzaje wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. W par. 1 tegoż rozporządzenia wyodrębniono cztery rodzaje gospodarstw domowych i w, zależności od tego określono wydatki:
1/ gospodarstwa najemców - czynsz regulowany oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą;
2/ gospodarstwa członków spółdzielni mieszkaniowych - opłaty eksploatacyjne, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą, odpisy na fundusz remontowy oraz inne koszty gospodarki zasobami mieszkaniowymi, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za użytkowanie wieczyste gruntów;
3/ gospodarstwa właścicieli lokali mieszkalnych - opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu, opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu;
4/ gospodarstwa właścicieli domów jednorodzinnych - opłaty za wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, za windę i antenę zbiorczą.
Z przytoczonych unormowań wynika, że pewne grupy wydatków powtarzają się we wszystkich czterech rodzajach gospodarstw domowych. Wydatki te z uwagi na swój przedmiot, są na terenie danej gminy z reguły w tej samej lub zbliżonej wysokości, dla wszystkich mieszkańców, niezależnie od rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu czy domu mieszkalnego. Dotyczy to wydatków na energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości, windę i antenę zbiorczą.
Pozostałe rodzaje wydatków mogą być natomiast zróżnicowane i to w sposób istotny. Dotyczy to czynszu regulowanego w gospodarstwach najemców, opłat eksploatacyjnych, odpisów remontowych i innych kosztów gospodarki zasobami mieszkaniowymi w odniesieniu do gospodarstw członków spółdzielni mieszkaniowych oraz kosztów zarządu nieruchomością wspólną w odniesieniu do gospodarstw właścicieli lokali mieszkalnych.
W przypadku lokali, w których opłacony czynsz jest regulowany, to wysokość jego ustalona jest w drodze odpowiednich uchwał rad gmin, przy uwzględnieniu ograniczeń ustawowych wynikających z treści art. 25 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
W odniesieniu do pozostałych wydatków wymienionych wyżej, ponoszonych przez gospodarstwa domowe nie opłacające czynszu regulowanego, to pozostają one poza efektywną kontrolą organów administracji publicznej. Uwzględniając, że mogą one być zróżnicowane i to znacznie, co powiedziano wyżej, racjonalnym jest ustalenie wspólnej dla wszystkich gospodarstw /z wyłączeniem gospodarstw opłacających czynsz regulowany/ reguły, opartej na stawce bazowej czynszu regulowanego, według której wydatki te można obliczać przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego. Powyższe zostało, w ocenie sądu, uczynione w nowelizacji ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, dokonanej ustawą z 21 sierpnia 1997 r., cytowaną wyżej.
Przepis ust. 5a art. 42 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z dnia 2 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ dodany ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 1997 nr 111 poz. 723/ ma zastosowanie tylko i wyłącznie do wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, które nie zostały wymienione jako wspólne dla wszystkich rodzajów gospodarstw domowych, wyodrębnionych w par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570 ze zm./.
Odmienna wykładnia omawianego unormowania prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób korzystających z pomocy na dofinansowanie kosztów utrzymania mieszkania i byłaby sprzeczna z zasadą sprawiedliwości społecznej statuowaną w art. 2 i zasadą równości wobec prawa statuowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odniesieniu do konkretnie omawianej normy prawnej, wykładnia literalna jaką posłużyły się organy orzekające w sprawie, gdyby ją zaakceptować co do zasady, pozbawiłyby w większości przypadków możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego przez wszystkie osoby, które nie opłacają czynszu regulowanego.
Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię omawianego art. 42 ust. 5a cyt. ustawy i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.