Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: KO.441.321.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania S.P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Paradyż z dnia 24 października 2022 r., znak: GOPS.SR.4211-17/2022, wydaną na podstawie art. 17, art. 20, art. 23 ust 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust 1, art. 27 ust 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r." oraz art. 104 i art. 108 k.p.a. odmawiającą S.P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na J.D.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 lipca 2022 r. S.P. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. nr GOPS.SR.4211-13/2022 odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia 26 września 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie została wyjaśniona dostatecznie kwestia dotycząca rezygnacji przez skarżącego z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad matką.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził wywiady środowiskowe z dziećmi J.D. Ustalił, że skarżący S.P. mieszka z matką, nie posiada własnej rodziny, mając 56 lat ma udowodnionych 18 lat 5 miesięcy i 7 dni okresów składkowych, przez okres 31 lat pozostaje w ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy w Opocznie. Pomimo, że posiada prawo jazdy kat. B, nigdy nie szukał pracy poza miejscem zamieszkania. W ocenie pracownika socjalnego przy dobrej organizacji i wsparciu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w formie usług opiekuńczych mógłby podjąć pracę, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Skarżący twierdzi, że jest chory i nie nadaje się do ciężkiej pracy, jednak nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które potwierdziłoby jego ograniczenie w podejmowaniu pracy zarobkowej. Skarżący podejmował prace interwencyjne, dorywcze. Skarżący nie jest zainteresowany usługami opiekuńczymi, ponieważ nie chce aby obca osoba przebywała w domu oraz z uwagi na koszty takiej pomocy. Ponadto S.P. odniósł się też do kwestii współuczestnictwa w opiece nad matką brata J.P. stwierdzając, że mieszka daleko, pracuje w delegacji i nie jest w stanie pomagać w opiece nad matką. Wywiad środowiskowy przeprowadzony u E.R. (córki J.D.) potwierdził fakt sprawowania przez nią opieki nad matką, jednak w ograniczonym stopniu, tj. pomoc w wieczornej kąpieli i higienie osobistej, odwiedzanie matki codziennie po południu oraz w dni wolne od pracy z uwagi na pracę zawodową. J.P. (syn J.D.) nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Organ I instancji decyzją z dnia 24 października 2022 r., znak: GOPS.SR.4211-17/2022 odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez S.P. w celu sprawowania opieki nad matką J.D. Ponadto wskazał, że wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są w stanie sprawować opieki nad rodzicem.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S.P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium, po przywołaniu treści art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 u.ś.r., wskazało, że J.D., wdowa (ur. [...] r.), matka skarżącego orzeczeniem nr [...] z dnia 9 lutego 2022 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opocznie została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 stycznia 2022 r., orzeczenie zostało wydane na stałe.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę J.D. W rozpatrywanej sprawie spełnione są bowiem dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Brak jest natomiast bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną opieką nad matką.
Organ wyjaśnił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ musi się opiekować niepełnosprawnym.
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy. Zasadne jest zatem, aby w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 października 2022 r. wynika, że S.P. (lat 56) prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką J.D. (lat 83). Według skrzącego jego rezygnacja z poszukiwania pracy była konieczna, ponieważ matka wymaga opieki drugiej osoby ze względu na wiek i liczne schorzenia. Dlatego od dnia 1 stycznia 2022 r. jest osobą nieaktywną zawodowo, od tej pory nie podejmuje również prac dorywczych, które były jego głównym źródłem dochodu. Twierdzi, że gdyby nie opiekował się matką, a dostał propozycję pracy, to nie byłby gotowy jej podjąć, ponieważ ma problemy zdrowotne – leczy się na nadciśnienie tętnicze i niedoczynność tarczycy.
Skarżący uważa, że nie nadaje się do ciężkiej i stałej pracy, dlatego od grudnia 2019 r. podejmował jedynie prace dorywcze. Od 17 grudnia 1991 r. nieprzerwanie przez 31 lat pozostawał w ewidencji PUP w Opocznie. W tym czasie 13 razy podjął krótkie prace interwencyjne lub roboty publiczne ograniczając je do terenu gminy P. (ostatnie prace interwencyjne od 1 lutego 2019 r. do 5 grudnia 2019 r.). Z wywiadu środowiskowego wynika, że J.D. ma liczne przewlekłe schorzenia, tj. niewydolność krążenia, nadciśnienie tętnicze, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, przepuklinę, cukrzycę, naczyniopochodne uszkodzenie mózgu, epilepsję. Ma problemy z chodzeniem, korzysta z laski, ze względu na nietrzymanie moczu korzysta z pampersów. Z uwagi na wiek i stan zdrowia ma problemy z codziennym funkcjonowaniem, jednak stara się na ile może być samodzielna - sama przygotowuje posiłki i wykonuje proste czynności bytowe i życiowe.
Podczas wywiadu S.P. oświadczył, że systematycznie - codziennie pomaga matce w czynnościach toalety porannej, przy ubieraniu (co zajmuje mu około 1 godziny), wozi ją do lekarza (według potrzeb), ponawia i realizuje recepty, rozkłada leki, dba o zapewnienie bezpieczeństwa, robi zakupy i wykonuje większe prace związane z gospodarstwem domowym. W wywiadzie S.P. wskazał, że w sąsiedztwie mieszka siostra, która codziennie po powrocie z pracy odwiedza matkę, pomaga w kąpaniu, myciu głowy, robi większe porządki, tj. mycie okien. Odnośnie usług opiekuńczych S.P. uważa, że usługi nie wchodzą w grę, ponieważ zarówno on jak i matka nie chcą, aby obca osoba przebywała w ich domu oraz z uwagi na konieczność ponoszenia za nie opłat. Natomiast brat wnioskodawcy mieszka daleko, pracuje w delegacji i nie jest w stanie pomagać w opiece nad matką.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u E.R. wynika, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, oboje pracują zawodowo, posiadają stałe zatrudnienie i stałe źródła dochodu. E.R. stwierdziła, że codziennie po południu odwiedza matkę, w weekendy ma dla niej więcej czasu. Tylko w niewielkim stopniu jest w stanie pomóc bratu w opiece, tj. głównie w wieczornej kąpieli i higienie osobistej. Wskazała, że S.P. nie ma własnej rodziny, mieszka z matką, dlatego to on będzie sprawował opiekę. E.R. oświadczyła, że ma własny dom, rodzinę, dzieci i wnuki dlatego jej sytuacja finansowa nie pozwala na zadośćuczynienie obowiązkowi alimentacyjnemu wobec chorej matki. Natomiast J.P. nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Organ II instancji wyjaśnił dodatkowo, że siostra S.P. mieszka w okolicy i pomaga bratu w opiece nad matką. Ponadto zarówno ona jak i brat J.P. są zobowiązani do opieki nad niepełnosprawną matką, co więcej brak jest przeszkód, które zwalniałyby ich z obowiązku opieki względem matki. Obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 k.r.i.o., ciąży w równym stopniu na wszystkich dzieciach. Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń nie tylko osobistych, czyli faktycznego sprawowania opieki, lecz też może mieć wymiar finansowy - sfinansowania osoby, która w miejsce zobowiązanego (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Sprawowanie opieki jest prawnym i moralnym obowiązkiem dzieci względem rodziców a tylko uzasadnione, obiektywnie występujące przeszkody, mogą spowodować zwolnienie z niego osób zobowiązanych.
Wobec tego rodzeństwo skarżącego powinno pomagać mu w opiece nad matką w wybrany przez siebie sposób. S.P. nie jest pozbawiony wsparcia w opiece nad matką, taką pomoc ma ze strony siostry E.R. Zgodnie z oceną pracownika socjalnego z rozeznania sytuacji w środowisku wynika, że E.R. ma stały kontakt z matką i pomaga bratu w opiece nad matką. Opieka ta jest stała, codzienna i polega na kąpieli wieczornej i higienie osobistej, ponadto pomaga bratu w większych pracach porządkowych, tj. mycie okien i sprzątanie. Rodzina ma dobrą sytuację materialno-bytową.
Ponadto w ocenie Kolegium zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka świadczona przez skarżącego jest co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby skarżący zmuszony był do rezygnacji z aktywności zawodowej. Matka skarżącego nie jest osobą leżącą i stara się o ile jest to możliwe być samodzielna - sama przygotowuje posiłki i wykonuje proste czynności bytowe i życiowe. Zdaniem Kolegium zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką w dużej mierze sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego, które wynika ze wspólnego zamieszkiwania (robienie zakupów, czy większych prac związanych z gospodarstwem domowym) - są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
Natomiast czynności polegające na pomocy matce w czynnościach toalety porannej i przy ubieraniu (co zajmuje około 1 godziny) nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Ponadto część czynności wskazywanych przez skarżącego dotyczących opieki nad matką, jak zawożenie do lekarza według potrzeby czy ponawianie i realizacja recept, nie jest wykonywanych każdego dnia. Zatem zakres sprawowanej opieki nad matką przy należytej organizacji tej opieki przy współudziale rodzeństwa skarżącego pozwala na podjęcie przez skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wypłacane za samą opiekę, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Dodatkowo organ zaznaczył, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. S.P. nigdy nie był osobą ambitną zawodowo. Mając 56 lat, ma 18 lat 5 miesięcy i 7 dni okresu składkowego. Przez 31 lat pozostawał w ewidencji PUP. Mimo, że posiada prawo jazdy kat. B nigdy nie szukał pracy i nie podjął pracy poza miejscem zamieszkania. Wolał pracować dorywczo - były to krótkie prace interwencyjne lub roboty publiczne. Z wywiadu środowiskowego oraz akt sprawy wynika, że ostatnie zatrudnienie (prace interwencyjne) podejmował od 1 lutego 2019 r. do 5 grudnia 2019 r., natomiast ustalony znaczny stopień niepełnosprawności matki J.D. datuje się od 19 stycznia 2022 r. W tej sytuacji z uwagi na dotychczasową bierność zawodową, trudno jest uznać, że skarżący był i jest gotowy podjąć zatrudnienie. Jak sam twierdzi jest chory i do ciężkiej pracy się nie nadaje (nie ma ustalonego stopnia niepełnosprawności).
Tym samym wcześniejsza bierność zawodowa i niepodejmowanie w tym okresie zatrudnienia nie wynikała z konieczności sprawowania opieki nad matką, a była wynikiem decyzji życiowych skarżącego. Brak jest zatem związku między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, jego niepodejmowania, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ponadto przy dobrej organizacji i wsparciu GOPS w formie usług opiekuńczych mógłby podjąć pracę, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, ale nie jest tym zainteresowany.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie
- 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że
- i. brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
ii. zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu podczas gdy w jego rozumieniu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego;
b. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma inne dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów dzieci te nie sprawują nad nią opieki;
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącego nad matką, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a pogorszającym się stanem zdrowia jego matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto organ w sposób dowolny bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności uznał, że skoro wymagająca opieki J.D. ma inne dzieci nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Tym samym organ odgórnie przesądził o braku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając okoliczności niemożności sprawowania faktycznej opieki przez ww. osoby oraz brak możliwości zapewnienia przez nie środków na sfinansowanie opieki nad niepełnosprawną matką.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że z pola widzenia organu nie powinna znikać okoliczność, że od chwili w której konieczne stało się sprawowanie opieki nad matką skarżącego, opieka ta jest sprawowana przez niego. Fakt niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego jest spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by przez większość czasu mogła ona funkcjonować samodzielnie. Tym samym, wbrew temu co twierdzi organ II instancji bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką zachodzi. Skarżący z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości świadczenia pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Skarżący wykonuje w związku z opieką nad matką czynności związane z pomocą w podstawowych czynnościach samoobsługowych. Opieka polega m.in. na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, umawianiu i towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich, nadzorowaniu leczenia, realizacji recept, zajmowaniu się gospodarstwem domowym - sprzątaniu, praniu itp., zastępowaniu matki w załatwianiu wszelkich spraw, robieniu zakupów, pomocy w utrzymywaniu choć minimalnych kontaktów społecznych oraz pomocy w typowych codziennych czynnościach (które wykonywanie nie nastręczałoby trudności osobie zdrowej). Tego rodzaju czynności składających się na sprawowanie opieki, organ nie wziął jednak pod uwagę, uznając w sposób nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, że nie mają one znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek ustawowych. Daleko nieuprawnione, pozbawione fachowej wiedzy a przede wszystkim krzywdzące w kontekście przedmiotowej sprawy jest twierdzenie, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na równoległe podjęcie pracy.
Powyższe nie powinno budzić wątpliwości już z uwagi na samą treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji względem swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuacje, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Skarżący wykonuje wszystkie czynności wobec osoby wymagającej opieki nie tylko związane z codziennym funkcjonowaniem tej osoby ale w szerszym aspekcie - niezbędnym do jej pełnej egzystencji.
Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 17 ust 1a pkt 2 u.ś.r. zaniechał dokonania wykładni systemowej i celowościowej powołanych norm prawnych i wskutek tego przyjął, że przepisy te uniemożliwiają ustalenie prawa skarżącemu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji w której, osoba wymagająca opieki ma inne dzieci, a w konsekwencji naruszył konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. W ocenie skarżącego gdyby organ prawidłowo ustalił wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, jego wątpliwości nie powinien budzić fakt, że pozostałe dzieci nie są w stanie sprawować stałej i osobistej opieki nad matka w wymaganym zakresie. Nie są oni również w stanie zapewnić niepełnosprawnej matce środków finansowych mogących zapewnić fachową opiekę, gdyż posiadane środki wystarczają jedynie na zaspokojenie ich własnych podstawowych potrzeb życiowych.
W związku z tym, nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacji, a ewentualne uzyskanie od nich na czas potrzebnych J.D. środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie powinien wpływać fakt sporadycznego korzystania przez skarżącego z pomocy siostry, która wywiązuje się przy tym z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Zatem, przy niepodważalnym fakcie sprawowania przez skarżącego opieki, aktualny pozostaje jego obowiązek alimentacyjny względem matki, tym samym spełnia on przesłanki do ustalenia na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zastosowanie przez organ wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. Prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r., prowadzi do wniosku, że skarżący opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Skarga w niniejszym postępowaniu została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja co do zasady odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Podstawę prawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z zm.) - dalej: u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania a opieką nie istnieje.
W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy (zob. Wyrok WSA w Łodzi z 27.04.2022 r., II SA/Łd 1019/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA").
Jak ustalono w trakcie postępowania administracyjnego orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opocznie z dnia 9 lutego 2022 r. J.D. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe i nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 stycznia 2022 r.
Kolegium prawidłowo przyjęło, że brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a to z tego powodu, że pomimo sprawowania przez S.P. opieki nad matką nie zachodzi w niniejszej sprawie związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, czy też niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko organów, o czym mowa niżej.
Jak wynika z akt sprawy J.D. ur. [...] r., cierpi na choroby takie jak: niewydolność krążenia, nadciśnienie tętnicze, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, przepuklinę, cukrzycę, naczyniopochodne uszkodzenie mózgu, epilepsję. Ma problemy z chodzeniem, korzysta z laski, ze względu na nietrzymanie moczu korzysta z pampersów. Stara się być samodzielna, sama przygotowuje posiłki i wykonuje proste czynności życiowe. Opiekę nad J.D. sprawuje jej syn. Wnioskodawca zajmuję się myciem, ubraniem i podawaniem leków. Ponadto opieka skarżącej nad matką w głównej mierze sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych) - są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. W opiece nad matką pomaga także córka J.D., która mieszka obok, ponadto pomagać powinien drugi syn J.D.
Zdaniem Sądu istotne w sprawie jest, że skarżący nie chce skorzystać z usług opiekuńczych a także fakt, że w wywiadzie środowiskowym z dnia 10 października 2022 r. stwierdził, że gdyby nie opiekował się matką, a zaproponowano by mu pracę, to by jej nie podjął z uwagi na posiadane choroby – nadciśnienie tętnicze i niedoczynność tarczycy. Wskazał również, że nie nadaje się do ciężkiej i stałej pracy, dlatego od grudnia 2019 r. podejmuje jedynie prace dorywcze. Z wywiadu wynika ponadto, że od 31 lat pozostawał w ewidencji PUP Opoczno i podejmował jedynie prace dorywcze i publiczne.
W kontekście ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.
Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r.; sygn. akt I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi zatem dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r.; sygn. akt I OSK 2820/13, CBOSA).
Mając na uwadze przytoczone wyżej stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela, stanowisko organów administracji, które przyjęły, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Sąd wskazuje, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki decyduje to, jaki jest faktyczny zakres tej opieki i jednocześnie jakie są uzasadnione potrzeby osoby niepełnosprawnej, wynikające z charakteru niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy oraz orzecznictwo, organy obu instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego poprawnie przyjęły, że wykonywane przez skarżącego czynności, nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Sąd zgadza się w pełni z dokonaną przez organy oceną, że w znacznej mierze pomoc skarżącego sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego takich jak przygotowanie i podanie posiłków, pranie, sprzątanie, robienie zakupów. Ponadto należy mieć na uwadze, że matka skarżącego porusza się samodzielnie, nie jest osobą leżącą i pomimo chorób może pozostawać samodzielnie w domu. Tym samym nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia.
Co więcej, materiał dowodowy wskazuje, że przyczyny zaprzestania przez skarżącego pracy nie były związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a jednocześnie nie wynika z niego, żeby po zaprzestaniu pracy zarobkowej zaistniały inne okoliczności faktyczne, które uniemożliwiłyby podjęcie zatrudnienia wnioskującemu o przyznanie świadczenia.
Sąd zauważa, że obiektywnie sytuacja życiowa skarżącego i jego matki, jako osoby wymagającej opieki nie jest łatwa, jednakże organ administracji rozstrzygając niniejszą sprawę jest ograniczony ściśle ustalonymi kryteriami ustawowymi określonymi w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Organ jest związany wskazanymi przepisami prawa, gdyż ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone w przepisach u.ś.r. i nie pozostawił organom administracyjnym prawa do przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego (tak przykładowo Wyrok NSA z 15.12.2020 r., I OSK 2006/20, CBOSA).
Sąd pragnie wskazać, że o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki na osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź zakres czynności w ramach sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.
Sąd natomiast w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (tak np. wyrok NSA z 16.04.2021 r., I OSK 2859/20, CBOSA). Organy ustaliły, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącego.
Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest zasadny. Także za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż organy prawidłowo wskazują, że do opieki nad niepełnosprawną matką zobowiązane są wszystkie dzieci. To od nich zależy jaką formę ta pomoc przybierze i jak będzie realizowana.
Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. to Sąd nie znajduje co do zasady podstaw do uczynienia z tego powodu zarzutów organowi I lub II instancji. Zgodnie bowiem z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stosownie zaś do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
W ocenie Sądu organy obu, a zwłaszcza II instancji, uczyniły co do zasady zadość wynikającym z powyższych przepisów obowiązków, co dodatkowo znalazło swój jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, które ma charakter kompletny, spójny i logiczny stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a.
W ocenie Sądu uznać należy, że zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z wyjaśnieniem okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie.
Z tych wszystkich względów Sąd, nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanej w sprawie decyzji, zobowiązany był oddalić skargę.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku is