Uzasadnienie
A. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 108/16 w przedmiocie bezczynności organu w sprawie prawidłowości wybudowania budynków gospodarczych.
Dotychczasowy przebieg postępowania jest następujący:
W następstwie wniosku z dnia 22 stycznia 2014 r. organ zawiadomił strony o odrębnym prowadzeniu postępowań do każdego z budynków gospodarczych, w tym postępowania o znaku: [...], dotyczącego ww. budynku gospodarczego o wymiarach 5,90 x 11,55 m. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], sprostowanym co do daty wydania postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], organ nałożył na właściciela obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej, zakreślając termin jej wykonania do dnia 31 października 2016 r. Ekspertyza została doręczona organowi dnia 28 października 2016 r., jednak organ nie zakończył postępowania.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/16, wydanym na skutek skargi A. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł. Sąd przyznał też na rzecz skarżącego kwotę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Odpis powyższego wyroku wraz z klauzulą prawomocności i aktami administracyjnymi doręczono organowi w dniu 24 października 2016 r.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ nałożył na właściciela obowiązek uzupełnienia ekspertyzy, zakreślając termin wykonania do dnia 30 kwietnia 2017 r.
Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 216/17, wydanym również na skutek skargi A. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie; stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Odpis powyższego wyroku wraz z klauzulą prawomocności i aktami administracyjnymi doręczono organowi w dniu 19 kwietnia 2018 roku.
Ponadto wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 918/17, wydanym także na skutek skargi A. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzył organowi grzywnę za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 108/16 w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; przyznał od organu sumę pieniężną na rzecz skarżącego w kwocie 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpis powyższego wyroku wraz z klauzulą prawomocności i doręczono organowi w dniu 23 kwietnia 2018 roku.
W takim stanie rzeczy w dniu 26 lutego 2020 r. A. O. wystąpił do PINB z wezwaniem do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 108/16 w przedmiocie bezczynności.
Następnie dnia 27 lutego 2020 roku A. O wniósł do tutejszego Sądu o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyżej wskazanego wyroku i wniósł o:
- 1. stwierdzenie, że niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. wymierzenie organowi grzywny w trybie art.154 §1 p.p.s.a.;
- 3. przyznanie w trybie art.154 §7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000zł;
4.zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności wskazał na to, iż dotychczas Sąd wyrokami w sprawie bezczynności i przewlekłości postępowania i niewykonania wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężne w łącznej wysokości 5500zł, oraz nałożył na organ grzywny w łącznej wysokości 6500 zł. W ocenie strony pomimo tych środków organ nadal nie respektuje jego praw, a zatem strona wnosi, aby zasądzona na jego rzecz kwota nie była mniejsza od kwot zasądzonych przez pierwsze trzy lata prowadzenia postępowania, tj. 5500zł, gdyż niniejszą skargą objęty jest okres kolejnych trzech lat niewykonania wyroku Sądu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Obszernie opisując swoje dotychczasowe działania organ podniósł, iż przewlekłe prowadzenie postępowania wywołane zostało długotrwałym i uporczywym niewykonywaniem w latach 2017-2019 przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ (przedłożenie ekspertyzy technicznej, a następnie jej uzupełnienie), które to wykonanie jest warunkiem do wydania aktu kończącego postępowanie. Z tego powodu organ stoi na stanowisku, iż postępowanie prowadzone jest bez zbędnej zwłoki, zaś do dnia wniesienia skargi brak było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podejmowane przez organ czynności w sprawie znajdują swoje uzasadnienie i zasadne jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonania ekspertyzy technicznej dot. prawidłowości budowy spornego budynku gospodarczego.
Z analizy akt administracyjnych nadesłanych do tutejszego Sądu wynika nadto, że w dniu 8 listopada 2019 r. inwestor doręczył organowi uzupełnienie do ekspertyzy, które jednak w ocenie PINB nie było wystarczające (zdaniem organu zabrakło informacji o odległości spornego obiektu od obiektów na działce sąsiedniej). Organ I instancji odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, jednak na skutek zażalenia inwestora ostatecznie je umorzono w dniu 20 marca 2020 r. (postanowienie [...] WINB z dnia [...] r., nr[...]). Organ II instancji ocenił, że złożone w dniu 8 listopada 2019 r. uzupełnienie do ekspertyzy wyczerpało nałożony na inwestora obowiązek.
Na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu w dniu 22 maja 2020 roku Sąd ustalił, że umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Urząd Skarbowy, natomiast w sprawie nie wydano aktu kończącego postępowanie z powodu ograniczeń w pracy organu wywołanych stanem epidemii COVID-19 (siedziba organu jest zamknięta dla interesantów i organ nie może udostępnić akt stronom w trybie art. 10 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Pochylając się w pierwszej kolejności nad dopuszczalnością kolejnej skargi strony o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie II SA/Łd 918/17 – Sąd w składzie orzekającym przyjął za dopuszczalne wielokrotne składanie skargi na niewykonanie wyroku sądu, aż do momentu, gdy sąd oddali taką skargę z powołaniem się na okoliczność wykonania wyroku przez organ (por. P. Daniel, A.Skomra: Zakres sądowej kontroli w sprawach ze skarg o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku sądu administracyjnego, ZNSA 2014/6, s. 57–72).
Zgodnie z przepisem art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.).
Stosownie do obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 roku i w drugim półroczu 2019 roku (M.P. 2020, poz. 195) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 roku wyniosło 4294,67 zł, a w drugim półroczu 2019 r. wyniosło 4434,58 zł.
Ponadto, uwzględniając skargę Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 154 § 7 p.p.s.a). Wyjaśnić przy tym należy, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści powołanego przepisu.
W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu pismo z dnia 26 lutego 2020 r., zawierające stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Tym samym należy przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna.
Przechodząc w dalszej kolejności do meritum należy podkreślić, że przepis art. 154 p.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ nie wykonał wyroku Sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez Sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 108/16 w przedmiocie bezczynności organu w sprawie prawidłowości wybudowania budynków gospodarczych. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł. Sąd przyznał też na rzecz skarżącego kwotę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Jednocześnie z urzędu Sądowi jest znane, że odpis powyższego wyroku wraz z klauzulą prawomocności i aktami administracyjnymi doręczono organowi w dniu 24 października 2016 r.; zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem Sądu trzydziestodniowy termin ekspirował zatem z dniem 24 listopada 2016 r. Bezsporną w sprawie pozostaje przy tym okoliczność, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone.
W tych okolicznościach wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art.154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia sprawy, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie.
Jednocześnie skład orzekający w niniejszej podziela panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych i przyjmuje jako własny pogląd, że niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, sygn. I OSK 1166/10, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2017 r., II SA/Łd 967/16); wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc jednakowoż pod uwagę wskazywane przez organ okoliczności, w tym zwłaszcza fakt, iż organ napotykał poważne utrudnienia wynikające z uporczywego i długotrwałego niewykonywania ekspertyzy technicznej w pełnym zakresie przez inwestora, Sąd uznał, że obecnie grzywna w kwocie 1000 (tysiąc) zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję.
Mając przy tym na uwadze treść art. 154 § 2 in fine p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W ocenie Sądu, przedłożenie uzupełnienia do ekspertyzy w dniu 8 listopada 2019 r. stworzyło organowi możliwość do dalszego działania w sprawie, czego jednak organ nie wykorzystał i nadal pozostaje w bezczynności. Nawet uwzględniając obecne obiektywne utrudnienia z powodu stanu epidemii nie można pominąć faktu, iż pomiędzy przedłożeniem uzupełnionej ekspertyzy a ogłoszeniem stanem epidemii w kraju w marcu 2020 r. minęło ponad 4 miesiące.
Uznawszy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i wobec tego, że niewykonanie wyroku ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, iż zasługuje na uwzględnienie także wniosek skargi o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. Sąd ocenił jednak, że kwota określona w wyroku będzie w tym zakresie odpowiednia. Niewątpliwie Sąd podziela argumenty wskazane przez autora skargi w tym zakresie, niemniej nawet w tej sytuacji składowi orzekającemu nie może z pola widzenia umknąć, że przed tutejszym Sądem obecnie zawisły dwie sprawy skarżącego: niniejsza skarga oraz kolejna skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wobec powyższego Sąd uznał, że przyznanie sumy na podobnym poziomie za kolejny okres i analogiczny stan spraw będzie odpowiedni. Spojrzenie na sprawę również w tym aspekcie przesądziło o uwzględnieniu wniosku skarżącego w części, czyli w kwocie określonej w wyroku. Z treści powołanego przepisu art. 154 § 7 P.p.s.a. wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, przepis wszak stanowi, iż "Sąd może przyznać". Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim długoterminową i niemalże bierną postawę organu, ale i ilość spraw zawisłych przed Sądem i kwoty nakładanych na organ sankcji finansowych, Sąd przyznał na rzecz skarżącego kwotę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) zł jako sumę pieniężną, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kolejnym punkcie Sąd, stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, orzekł na mocy art. 154 § 2 p.p.s.a. Z kolei w punkcie trzecim sentencji Sąd orzekł w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, czyniąc to w oparciu o regulację art. 154 § 7 p.p.s.a. Ponadto o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
A.B.