Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r., znak: SKO.4111.3.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.) oraz art. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1205 ze zm.) oraz art. 12 ust 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) z dnia 20 grudnia 2022 r., znak: [...], w sprawie odmowy S.Z. umorzenia kwoty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz D.Z., powiększonej o 5% tj. kwoty w wysokości 5512,50 zł.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że z treści pisma Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. z 14 października 2022 r. wynika, że do zwrotu S.Z. pozostaje kwota należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz D.Z., powiększona o 5% w wysokości 5512,50 zł.
W dniu 20 października 2022 r. do Prezydenta Miasta Łodzi tj. organu właściwego dłużnika, wpłynęło pismo Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. z dnia 14 października 2022 r. przekazujące wniosek S. Z. z dnia 11 października 2022 r., w którym zwrócił się o umorzenie "wszelkich zaległości powstałych na skutek zadłużenia alimentacyjnego wraz z odsetkami w całości na rzecz D.Z.". Organ I instancji ustalił, że S.Z. posiada zadłużenie wobec Prezydenta Miasta Pabianic, tj. organu właściwego wierzyciela, z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz D.Z., na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
Dalej organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł.- [...] w Ł., M. K. z dnia 22 listopada 2022 r. o dokonanych wpłatach wynika, iż w okresie od maja 1997 r. do marca 1998 r. oraz od października 2022 r. do listopada 2022 r. S.Z. dokonywał wpłat tytułem zobowiązań alimentacyjnych. Jednakże były to krótkie okresy, jak również zdarzały się miesiące, a nawet lata, w których nie pojawiała się żadna wpłata z tytułu zobowiązań alimentacyjnych S.Z..
Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że w świetle art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów brak jest wystarczających podstaw do zastosowania ulgi w postaci umorzenia kwoty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz D.Z. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że jedyną i konieczną przesłanką umorzenia chociażby 30% należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w trybie omawianego przepisu prawa jest skuteczna egzekucja w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, prowadzona przez okres minimum 3 lat.
Następnie Kolegium stwierdziło, że kategoryczne sformułowanie tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna czy też zdrowotna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej ani dodatkowej przesłanki umorzenia w/w należności.
Kolegium stwierdziło, że bezspornym jest fakt, że zaliczka alimentacyjna była wypłacana na skutek niedopełnienia przez S.Z. obowiązku alimentacji na rzecz osoby uprawnionej D.Z. Przyznanie osobie uprawnionej prawa do zaliczki alimentacyjnej nie zwalnia osoby sądownie zobowiązanej do alimentacji z obowiązku ich świadczenia. Zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem zwrotnym i dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do jej zwrotu.
W ocenie Kolegium organ I instancji rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył S.Z. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest nieuczciwa.
Skarżący dodał, że sumę długu już spłacił, teraz płaci odsetki i koszty. ZUS wypłaca mu 400 zł. Jest inwalidą I grupy. Stwierdził, że nigdy nie spłaci zadłużenia i będzie żył na koszt RP w DPS.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje żądania skargi, przyłącza się do wniosku organu administracji o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, nie składa wniosków dowodowych i wnosi o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu według norm przepisanych oświadczając, iż wynagrodzenia z tego tytułu w żadnej części nie otrzymał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;
- 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
- 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
- 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. przyłączył się do tego wniosku, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2023 r., znak: SKO.4111.3.2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 grudnia 2022 r., znak: [...], w sprawie odmowy S.Z. umorzenia kwoty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz D.Z., powiększonej o 5% tj. kwoty w wysokości 5512,50 zł, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają wymogom prawa.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1205) (dalej także: u.p.o.u.a.).
Jak stanowi art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. organ właściwy dłużnika może umorzyć należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w łącznej wysokości:
- 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;
- 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;
- 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów.
Natomiast, zgodnie z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organem właściwym wierzyciela jest Prezydent Miasta Pabianic, natomiast organem właściwym dłużnika jest Prezydent Miasta Łodzi. Bezsporne jest także, że skarżący pismem z dnia 11 października 2022 r. zwrócił się do organu właściwego wierzyciela to jest Prezydenta Miasta Pabianic o umorzenie "wszelkich zaległości powstałych na skutek zadłużenia alimentacyjnego wraz z odsetkami w całości na rzecz D.Z.". Bezsporne jest także, że organ właściwy wierzyciela uznał, że rozpatrzenie wniosku skarżącego nie należy do jego właściwości, w związku z czym przekazał pismo skarżącego, zgodnie z właściwością, do organu właściwego dłużnika – Prezydenta Miasta Łodzi. Prezydent Miasta Łodzi uznał się za organ właściwy do rozpoznania wniesionego przez skarżącego podania o umorzenie należności z tytuły wypłaty osobie uprawnionej zaliczki alimentacyjnej.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że zarówno organ właściwy wierzyciela, jak i organ właściwy dłużnika, a także organ II instancji, uznały, że zadłużenie powstałe z tytułu wypłacenia zaliczki alimentacyjnej nie jest objęte hipotezą art. 30 ust. 2 u.p.u.a., w odróżnieniu od art. 30 ust. 1 u.p.u.a., który wyraźnie odwołuje się do wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Takie stanowisko organów oparte jest na wykładni językowej art. 30 ust. 2 u.p.u.a., który przewidując różne formy ulgi w spłacie zadłużenia (umorzenie, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty) i określając je jako powstałe "z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego", odnosi się wyłącznie do świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy, tj. ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zdaniem Sądu, interpretacja art. 30 ust. 2 u.p.u.a. o takich skutkach dla wnioskujących w sposób nieuzasadniony i niezgodny z wolą ustawodawcy dyskryminuje dłużników ze względu na datę powstania zaległości alimentacyjnych.
Zdaniem Sądu uprawnione jest stanowisko, że przepis art. 30 ust. 2 u.p.u.a. pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" należy rozumieć również należności powstałe pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 ze zm.), czyli z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 1095/11, LEX nr 1131469, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 302/19, LEX nr 2673646. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Rz 1090/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. "Brak [...] prokonstytucyjnej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów spowodowałby [...] nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) nadal taką możliwość posiadają." (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 1095/11, LEX nr 1131469, CBOSA). Sąd podziela przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał przyjętą przez organy interpretację za nieprawidłową. Zdaniem Sądu wniosek skarżącego mógł być rozpoznany na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., który to przepis, inaczej niż art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., nie uzależnia zniesienia obowiązku publicznoprawnego od określonego stopniowo procentu skuteczności egzekucji, lecz od oceny sytuacji rodzinnej i dochodowej dłużnika.
Organy przyjmując nieprawidłową interpretację wskazanych wyżej przepisów, nie wzięły pod uwagę, że wniosek skarżącego o umorzenie "wszelkich zaległości powstałych na skutek zadłużenia alimentacyjnego wraz z odsetkami w całości na rzecz D.Z." został skierowany do organu właściwego wierzyciela to jest Prezydenta Miasta Pabianic. Chociaż skarżący nie wskazał jako podstawę prawną rozpatrzenia jego wniosku art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., to jednak, ze względu na to, że we wniosku o umorzenie (a także w odwołaniu i skardze) skarżący odwołał się do swojej trudnej sytuacji życiowej (materialnej i zdrowotnej), a także że wniosek został skierowany do organu właściwego wierzyciela, należy uznać, że taka właśnie była intencja skarżącego. Organy przyjęły natomiast błędne założenie, że wniosek skarżącego może podlegać rozpatrzeniu wyłącznie na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., podczas gdy wniosek ten powinien być w pierwszej kolejności rozpatrzony przez organ właściwy wierzyciela na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., co nie zostało jednoznacznie przez organy wyjaśnione.
Powyższe prowadzi do wniosku, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpoznały okoliczności sprawy w zakresie należytego i wyczerpującego ustalenia podstaw prawnych złożonego wniosku, czym naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co było skutkiem nieprawidłowej interpretacji art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Z powodu pominięcia przez organy prawidłowego znaczenia art. 30 ust. 1 i 2 u.p.o.u.a., w szczególności zaś niesprecyzowania podstawy prawnej złożonego przez skarżącego wniosku, mogło dojść do błędnego ustalenia wyniku sprawy w postaci rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a.
Ubocznie Sąd stwierdza, że chociaż organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły brak zaistnienia przesłanki skutecznej egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego przez okres co najmniej 3 lat, to jednak poprzestały jedynie na ustaleniu powyższego, nie ustaliły natomiast wysokości zasądzonych alimentów, do której odwołuje się przepis art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku), stwierdzając przede wszystkim, że organy te naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a.). Organy naruszyły także przepisy prawa procesowego w tej sprawie, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy wyjaśnią na jakiej z podstaw materialnoprawnych ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów został złożony przez skarżącego wniosek o umorzenie "wszelkich zaległości powstałych na skutek zadłużenia alimentacyjnego wraz z odsetkami w całości na rzecz D.Z." i stosowanie do poczynionych ustaleń rozpoznają ten wniosek według swej właściwości określonej w art. 30 ust. 1 i 2 u.p.o.u.a., uwzględniając dokonaną niniejszym wyrokiem wykładnię u.p.o.u.a. Jeżeli wniosek skarżącego został złożony wyłącznie na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., to należało będzie go przekazać do organu właściwego wierzyciela celem merytorycznego rozpoznania.
W pkt 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.), orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej.