Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r., nr SKO.4120.438.21 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741)- dalej: u.p.z.p.; art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 1 grudnia 2021 r., znak [...] o odmowie ustalenia, na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na częściach działek o nr ew. [...] i [...], obręb P., gmina C. Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca spółka wystąpiła w dniu 30 lipca 2021 r. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że zakres planowanego przedsięwzięcia obejmuje: panele fotowoltaiczne w ilości do 2500 sztuk, o łącznej mocy do 1 MW, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastrukturę naziemną i podziemną, związaną z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczną kablową podziemną niskiego napięcia - na potrzeby dostarczenia energii do stacji transformatorowej, przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia - przyłączenie farmy fotowoltaicznej do sieci, kontenerowa stację transformatorowo – kontrolną, inwertery, ogrodzenie instalacji, instalacja odgromowa i inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej.
Wielkość projektowanej zabudowy wyniesie do 0,49 ha. W toku prowadzonego postępowania ustalono także, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (gminnej), zlokalizowany jest na gruntach oznaczonych jako: RIVa, RIVb, PsIV. Całkowita powierzchnia działki ew. nr 254 wynosi 0,7952 ha, natomiast działki ew. nr 182/1 – 1,0910 ha.
Decyzją z dnia z 1 grudnia 2021 r. Wójt Gminy C. odmówił spółce wydania decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ odwołując się do brzmienia art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.), przepisów art. 61 ust. 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., jak również wypracowanego na gruncie wskazanych przepisów orzecznictwa sądów administracyjnych wywiódł, iż zakres planowanej przez spółkę inwestycji wskazuje na jej przemysłowy charakter. Za tym stwierdzeniem zdaniem organu przemawia również ta okoliczność, że strona wystąpiła równolegle z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW planowanej do realizacji na działce o nr ew. 254. Powyższe, wbrew stanowisku wnioskodawcy wyłącza możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
W konsekwencji ocena, co do ewentualnej możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na danym terenie wymaga więc łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W tym zakresie organ wskazał, iż przeprowadzona, zgodnie z wymogami przepisów u.p.z.p. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) analiza urbanistyczna wykazała, że bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowią grunty rolne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, a najbliższe zabudowania znajdują się w bliskiej odległości od planowanego przedsięwzięcia. Nie występuje natomiast jakakolwiek zabudowa przemysłowa, w tym w formie farmy fotowoltaicznej. Powyższe oznacza, iż planowana przez spółkę inwestycja pozostaje w kolizji z zabudową istniejącą na analizowanym obszarze.
Organ podkreślił także, że zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości, nie może prowadzić do przekształcenia jego głównej funkcji, w tym przypadku rolniczej. Reasumując stwierdził, iż dokonane ustalenia wykluczają zatem możliwość posadowienia na przedmiotowym terenie inwestycji o charakterze przemysłowym, jaką jest budowa farmy fotowoltaicznej, co oznacza, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe organ odstąpił od analizy, co do spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-6.
Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia spółka wniosła zażalenie, w którym zarzucała naruszenie:
- - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji uznanie, iż w stosunku do przedmiotowej inwestycji, stanowiącej odnawialne źródło energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, nie znajduje wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p;
- - § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ był zobligowany zsumować parametry obu przedsięwzięć planowanych do realizacji na działce ew. nr 254, w sytuacji, gdy inwestycje te stanowią niepowiązane ze sobą w żaden sposób, odrębne inwestycje;
- - art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, w szczególności pominięcie, iż planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, a co za tym idzie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; słusznego interesu społecznego wynikającego z rozwoju odnawialnych źródeł energii; rozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści normy prawnej na niekorzyść strony skarżącej oraz prowadzenie postępowania w sposób nie gwarantujący stronie równości wobec prawa oraz podważający zasadę zaufania obywateli do organów państwa.
Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie na jej rzecz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, zgodnie z wnioskiem; ewentualnie o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazało na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz na materialnoprawne podstawy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w drodze decyzji administracyjnej, podkreślając, iż znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy u.p.z.p., znajdują zastosowanie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie nowelizacji, to jest po dniu 3 stycznia 2022 r. Natomiast w stosunku do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu dotychczasowym (art. 4 ustawy nowelizującej).
Dalej odnosząc się do meritum sprawy organ wyjaśnił, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje te nie korzystają zatem ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który to przepis nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi przepisami, m.in. art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. a wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany.
Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Ponadto zabudowa systemami fotowoltaicznymi zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ podkreślił, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, mając na uwadze istotę i cel tego wyłączenia, nie powinno naruszać zastanej w danym obszarze funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego. Ustawodawca dokonał rozróżnienia ustawowych przesłanek lokalizacji systemów fotowoltaicznych, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW). W przepisach tych ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów.
Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja w/w przepisów oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.
Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto wolą ustawodawcy, wynikającą ze wskazanych regulacji jest zdaniem organu, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to zdaniem organu możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest łączne spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie, z dokonanych ustaleń faktycznych wynika, iż na terenie objętym przeprowadzoną analizą urbanistyczną brak jest zabudowy przemysłowej mogącej stanowić podstawę kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji.
W skład obszaru analizowanego wchodzą wyłącznie nieruchomości, na których występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny stanowiące łąki, pastwiska i grunty rolne. Brak zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną nie pozwala zatem na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższa okoliczność stanowi przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, gdyż brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skutkuje uznaniem, że nie został spełniony warunek łącznego wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Kolegium podkreśliło dodatkowo, że zgodnie z przedłożonym wnioskiem spółka planuje realizację inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działek ew. o nr [...] i [...] obręb P., gm. C. Natomiast możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części nieruchomości istnieje dopiero od dnia 3 stycznia 2022 r. i została wprowadzona w oparciu o art. 2 pkt 2 i 4 ww. ustawy zmieniającej z 17 września 2021 r. Natomiast na tle poprzednio obowiązujących przepisów u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy należało odnosić do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana w przeciwnym razie prowadziłoby to nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń.
Skoro spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla części nieruchomości wnioskiem z dnia 30 lipca 2021 r., czyli przed zmianą u.p.z.p., to tak sformułowany wniosek nie znajduje uzasadnienia. Teren inwestycji w świetle przepisów u.p.z.p. obowiązujących do dnia 3 stycznia 2022 r., aktualnych w sprawie, stanowią działki o nr ew. [...] i [...] w ich ewidencyjnych granicach.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji wydanej przez Wójta Gminy C., ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki, brak negatywnego odziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie;
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż w związku z tym, że polityka określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji), nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego;
- - art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego nie zastosowanie i nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym Wójt po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyka studium generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym m.p.z.p., a nie obligującego wnioskodawcę;
- - art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie m.p.z.p. nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy;
- - art. 61 u.p.z.p, poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym było zbadanie czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczność w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku - jedynie pod kątem treści art. 61 u.p.z.p.;
- - art. 61 ust. 3, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści w/ w normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2.
Skarżąca spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zwrot kosztów postępowania.
Uzasadniając podniesione zarzuty strona przedstawiła argumentację na okoliczność braku zasadności stanowiska organów, co do niemożliwości uznania przedmiotowej inwestycji za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jak również podnoszonej konieczności uwzględnienia przepisów art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. i postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosiło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 17 maja 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pomimo wezwania w zakreślonym terminie wszystkie strony postępowania nie złożyły oświadczenia, co do posiadanych możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 20 czerwca 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 17 maja 2022 r.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 21 stycznia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. z 1 grudnia 2021 r. o odmowie ustalenia, na wniosek skarżącej spółki, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na częściach działek o nr ew. [...] i [...], obręb P., gmina C. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741) - dalej: u.p.z.p.; w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), nowelizującą przepisy u.p.z.p. od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.
W sprawie pozostaje bezsporne, że z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca spółka wystąpiła w dniu 30 lipca 2021 r. Bezsporne pomiędzy stronami postępowania, jak i niebudzące wątpliwości Sądu pozostają także te ustalenia faktyczne, z których wynika, iż objęte wyżej wskazanym wnioskiem, planowane przez skarżąca do realizacji przedsięwzięcie obejmuje: montaż paneli fotowoltaicznych w ilości do 2500 sztuk, o łącznej mocy do 1 MW, budowę dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, infrastruktury naziemnej i podziemnej, związanej z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczną kablową podziemną niskiego napięcia - na potrzeby dostarczenia energii do stacji transformatorowej, przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia - przyłączenie farmy fotowoltaicznej do sieci, kontenerową stację transformatorowo – kontrolną, inwertery, ogrodzenie instalacji, instalację odgromową i inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej.
Wielkość projektowanej zabudowy, zgodnie Ponadto jak ustaliły w toku prowadzonego postępowania organy administracji, teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (gminnej) i zlokalizowany jest na gruntach rolnych sklasyfikowanych jako: RIVa, RIVb, PsIV. Całkowita powierzchnia działki ew. nr [...] wynosi 0,7952 ha, natomiast działki ew. nr [...] – 1,0910 ha.
Natomiast sporną pomiędzy stronami pozostaje możliwość zastosowania w stosunku do planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia, klasyfikowanego jej zdaniem jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.), wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; jak również kwestia ciążącego na organie lokalizacyjnym obowiązku uwzględnienia, w toku procedowania, treści art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz ustalenia, czy realizacja tego rodzaju inwestycji na danym terenie jest zgodna z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W sprawie bezspornym pozostaje, że teren, na którym zlokalizowane są działki o nr ew. [...] i [...], na części których skarżąca zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję nie są objęte aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 powołanej wcześniej ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energii jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, iż przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Analizowany przepis pozostaje także w relacjach z innymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.
Ponadto oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć także na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania, dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2a pkt 1 jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Ustawodawca, w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przewidział zatem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (100 kW przed 30 października 2020 r.), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. ustalono, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.
W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne (odpowiednio: 100 kW lub 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).
Również w wypracowanym na tle analizowanych przepisów orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, wedle którego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ale pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć zatem uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (a więc dotyczące instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem której moc określono: do 1 MW, tj. do 1000 kW).
Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. W związku z tym przyjęto, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie może być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwolniona z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16, z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17, z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; wyroki WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21; z 27 stycznia 2022 r., II SA/Sz 1084/21; wyroki WSA w Kielcach z 14 września 2021 r., II SA/Ke 514/21; z 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2021r., II SA/Bd 392/21; wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/Gl 1423/20; wyrok WSA w Łodzi z 7 kwietnia 2022 r., II SA/Łd 122/22; wyrok WSA w Białymstoku z 26 stycznia 2022 r., II SA/Bk 19/22; wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2022 r., II SA/Kr 394/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić przy tym należy, że powyższa zasada nie uległa zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 30 października 2021 r. przepisów ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873). Zmianie uległ natomiast zakres inwestycji wyłączonych spod możliwości zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Z brzmienia art. 10 ust. 2a u.p.z.p., (w wersji od 30 października 2021 r.) wynika, że w studium nie ma obowiązku przewidywać rozmieszczenia instalacji o mocy mniejszej niż 500 kW, jak również instalacji o mocy do 1000 kW, spełniających wymogi z pkt 1 oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Uzasadnienie projektu powyższej nowelizacji potwierdza, że wolą ustawodawcy było zniesienie barier w wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii wynikających z konieczności uwzględniania w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.
Dokonano tego poprzez podniesienie granicy mocy 100 kW do 500 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez wyłączenie powyższych ograniczeń w odniesieniu do urządzeń innych niż wolnostojące (zamontowanych na budynkach - art. 2 pkt 20a u.p.z.p.) oraz instalacji fotowoltaicznych do 1000 kW mocy, stanowiących alternatywę dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogórniczych oraz słabej jakości gruntów rolnych (klas V, VI, VIz i nieużytki). Skoro zgodnie z intencją ustawodawcy tego rodzaju instalacje nie wymagają rozmieszczenia w studium, gdyż z punktu widzenia gospodarki przestrzennej są neutralne, to ustalenia dla nich warunków zabudowy przy zastosowaniu wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uzasadnione.
Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ jak teren planowanej przez spółkę inwestycji obejmuje grunty rolne klasy IV.
Podkreślenia wymaga również, że w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 (www.orzeczenia,.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".
Skład orzekający przyjął zatem, iż oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW). W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów.
Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Zatem brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne mocy, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Przy czym jak już wspomniano nie wyklucza to jednocześnie możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Istotne jest przy tym rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikro instalacji i w małej instalacji (zob. art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Natomiast w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową.
Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Podobnie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r., II OSK 100/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uznać zatem należy, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019 r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.). Tym samym uwarunkowania te powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy bowiem kwalifikować jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w konsekwencji instalacje te nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Wobec powyższego w realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu prawidłowo uznało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji musiało zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd stwierdza, iż sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna autorstwa E.M., urbanisty uprawnionego w rozumieniu art. 5 pkt 4-5 u.p.z.p., stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, zarówno w części opisowej jaki graficznej, odpowiada przewidzianym prawem wymogom. Powyższe nie jest zresztą kwestionowane przez stronę skarżącą. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że na analizowanym obszarze brak jest jakiejkolwiek zabudowy o charakterze przemysłowej mogącej stanowić podstawę kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. W skład obszaru analizowanego wchodzą wyłącznie nieruchomości, na których występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny stanowiące łąki, pastwiska i grunty rolne.
Wobec powyższego procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że brak zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższa okoliczność stanowi przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, gdyż brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skutkuje uznaniem, że nie został spełniony warunek łącznego wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe stwierdzenie uzasadniało zaś odstąpienie od analizy wystąpienia pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.
Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać także należy stanowisko organu odwoławczego, co do prawnej możliwości, w dacie wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, objęcia żądaniem jedynie części działek ewidencyjnych. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłych na gruncie przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r., brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Jedna z wypracowanych w tym przedmiocie linii orzeczniczych definitywnie wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, druga zaś dopuszcza taką możliwość w sytuacji, gdy możliwym jest wyraźne rozgraniczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Sąd rozpoznający przedmiotową skargę, uwzględniając brzmienie przepisów u.p.z.p. obowiązujące do dnia 2 stycznia 2022 r., jak również treść art. 4 wskazanej na wstępie ustawy z dnia 17 września 2021 r. nowelizującej przepisy u.p.z.p., podziela pogląd, zgodnie z którym podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy.
Co prawda literalne odczytanie treści przywołanego przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak słusznie wskazuje strona skarżąca, pozwala na stwierdzenie, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Niemniej jednak w ocenie Sądu nie stanowi to podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Sąd rozpoznający niniejszą skargą stoi na stanowisku, iż użyty we wskazanym wyżej przepisie termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.
W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. To z kolei uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Tym bardziej, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej mogłoby skutkować tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za przedstawioną wyżej wykładnią przemawia także treść́ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań́ dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), które w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., co wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość́ frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się̨ wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi co do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz powiązanych z nimi zarzutami naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej organy prowadzące kontrolowane postepowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.
Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a., a uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu procedujące w sprawie organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska spółki. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Ponadto stosownie do wymogu art. 10 § 1 k.p.a. strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium prowadzonego postepowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
dc