Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z [...] r., nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką E. P..
Jak wynika z akt sprawy Burmistrz P. decyzją z [...] r. odmówił M. P., przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką E. P., argumentując że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, co stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
W odwołaniu od tej decyzji M. P. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością obecnie obowiązującego świadczenia pielęgnacyjnego – 1830 zł a wysokością jej emerytury otrzymywanej na rękę – 1258,50 zł, czyli 571,50 zł miesięcznie. Odwołująca wskazała, że opiekuje się niepełnosprawną od urodzenia córką i obecnie po przejściu na emeryturę jej sytuacja finansowa oraz zdrowotna uległy pogorszeniu.
Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm. – w skrócie "k.p.a."), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2020 r., poz. 111 – w skrócie "u.ś.r."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania należy do kategorii świadczeń, których warunki i zasady przyznawania zostały przez ustawodawcę ściśle określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a następnie przywołał brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 u.ś.r.
Jak wskazał organ z akt sprawy wynika, że M. P., w dniu 23 stycznia 2020 r. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę E.P. Do wniosku strona załączyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 7 listopada 2019 r., z którego wynika, że E. P. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od dzieciństwa. Strona załączyła także decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z [...] lipca 2013 r. o przyznaniu M. P. emerytury od dnia 1 czerwca 2013 r. i decyzję z [...] marca 2019 r. o waloryzacji emerytury M. P..
W ocenie Kolegium przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej powyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Dalej podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa przy braku przesłanek negatywnych wynikających z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W sprawie bezspornym jest, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych M. P. ma przyznaną emeryturę, którą pobiera. Jest to przesłanka bezwzględnie wyłączająca możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem pomimo, że strona spełnia pozostałe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia: z wnioskiem wystąpiła osoba uprawniona, osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia, to pobieranie emerytury przez osobę sprawującą opiekę wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., co skutkować musi odmową przyznania M.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad E.P.
Na marginesie organ dodał, że postępowanie w sprawie emerytury jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby uprawnionej, zatem to M. P. dokonała wyboru świadczenia z jakiego chce korzystać. Podnieść należy, iż ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekające w niniejszej sprawie ani organ I instancji nie mają kompetencji do zmiany decyzji w kwestii z jakiego rodzaju świadczenia (emerytury czy świadczenia pielęgnacyjnego) strona korzysta. Bez wpływu pozostaje również okoliczność, że emerytura jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych przy zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego wprost stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która ma ustalone prawo do emerytury.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. P. wniosła o rozpoznanie jej wniosku i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 571,50 zł od dnia 1 stycznia 2020 r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, zgodnie z którym kobieta pobierająca emeryturę może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy pobieraną kwotą emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P. z [...] r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), a konkretnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji dokonując wykładni językowej powyższego unormowania przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Tutejszy Sąd w orzeczeniach wydawanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stoi konsekwentnie na stanowisku, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać (vide: wyroki WSA w Ł. z 11 grudnia 2019 r., II SA/Łd 653/19 i 3 września 2020 r. II SA/Łd 313/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński: Wybrane zagadnienia wykładni prawa.
PiP 2009 nr 6, s. 6 i nast.; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. W-wa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4, s. 204 i nast.; M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, W-wa 2017, s. 275 i nast. oraz powołane w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65).
Uwzględniając poczynione dotychczas uwagi stwierdzić trzeba, że niewątpliwie przez wiele lat sądy administracyjne orzekając na tle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. opowiadały się po stronie wykładni językowej, tak jak uczyniły to w kontrolowanej sprawie organy obu instancji. Istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych (vide: wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20), spowodowała zdaniem składu orzekającego, konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to mianowicie ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1830 zł miesięcznie). Zatem, intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.
Jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, s. 256 i nast. oraz powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.
Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne.
Należy przede wszystkim zauważyć, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia.
Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, aprobując pogląd prezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19 i 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury.
Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
dc