Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 296/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2026 r. znak: SKO.4150.69.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1691), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 stycznia 2026 r. nr DPRG-UA-VIII.28.2026, znak: DPRG-UA-VIII.6730.178.2025 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul, [...] na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...], powoływanej dalej jako: "Inwestycja".

Z akt sprawy wynika, że 10 lipca 2025 r. P. Sp. z o.o., powoływana dalej jako: "Spółka", "Inwestor" złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji. 17 lipca 2025 wezwano inwestora o uzupełnienie braków formalnych, co zostało dokonane 5 sierpnia 2025 r.

W dniach od 28 października 2025 r. do 5 grudnia 2025 r. wpłynęły liczne stanowiska mieszkańców sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], reprezentowanych przez Spółdzielni M. w Ł., powoływaną dalej jako: "Spółdzielnia", "strona skarżąca" oraz samej Spółdzielni. Wskazano w nich, że planowane zamierzenie w zakresie projektowanych parametrów budynku, w szczególności zaś jego wysokości, nie kontynuuje parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych sąsiadujących. Zabudowa istniejąca jest odmienna od projektowanej, w tym przede wszystkim zdecydowanie niższa i realizacja planowanego zamierzenia doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego w tym fragmencie miasta, wpływając niekorzystnie na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich o charakterze mieszkaniowym.

Odnosząc się do tych uwag organ wyjaśnił, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania działki (nieruchomości) następuje w drodze decyzji administracyjnej, w odpowiedzi na indywidualne wnioski inwestorów. Organ nie ma wpływu na treść czy zakres składanych wniosków i zobowiązany jest rozpatrzyć wszystkie wnioskowane żądania, wydając rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących przepisów. Zgodnie z u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych w/w ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

Przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla Inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółdzielnia zarzucając naruszenie art. 61 § 4 w zw. z art 10 § 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 13 i § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powoływanego dalej jako: "r.w.t.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przywołując treść art. 52 ust. 1, 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p., § 1, § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2024 r. poz. 1116), powoływanego dalej jako: "r.n.z." Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego wyznaczonego w przedmiotowej sprawie odpowiadają wyżej wskazanym wymaganiom. Stanowią one trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji - działek nr [...] i [...] - od strony ul. [...], z której to ulicy inwestor wskazał obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Granice obszaru wyznaczone zostały w pasie 198m wokół terenu inwestycji (3x66m=198m). W tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono wymaganą prawem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W obszarze analizowanym zabudowa to głównie zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, nieliczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a ponadto zabudowa o funkcji usługowej. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami stanowi zatem kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Przywołując § 3 r.n.z. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na narożnikowe położenie terenu inwestycji wyznaczono dwie linie zabudowy – obie nieprzekraczalne. O strony ul. [...] w odległości 9 m od granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...] analogicznie do linii zabudowy budynku wielorodzinnego położonego przy ul. [...], natomiast linię zabudowy od strony ul. [...] w odległości 14m od granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...] i [...] (najmniejszej odległości budynku przy ul. [...] od granicy działki nr [...] z działką nr [...] mierzona prostopadle do budynku). Tak wyznaczone linie zabudowy w ocenie Kolegium stanowią kontynuację istniejącego zagospodarowania na działce Inwestora jak i wzdłuż ulic przy których planowane jest zamierzenie budowalne.

Przywołując § 4 r.n.z. Kolegium stwierdziło, że w przypadku tego parametru analiza urbanistyczna sporządzona w przedmiotowej sprawie wskazuje, że wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,23 do 2,95, średnio 1,51. Natomiast wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,23 do 2,84, średnio 1,19. Zaskarżoną decyzją organ ustalił maksymalną intensywność zabudowy na poziomie 2,48, maksymalną nadziemną intensywność zabudowy na poziomie 2,27 i minimalną nadziemną intensywność zabudowy na poziomie 0,23. Ustalone przez organ parametry są wyższe od średnich jak i tolerancji 20% w zakresie analizowanych wartości, nie mniej organ uzasadnił odstępstwo w analizie wskazując, że obszar analizowany jest w znacznym stopniu zabudowany obiektami usługowymi o niewielkiej kubaturze, natomiast zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje na dużych powierzchniowo obszarach.

Czynniki te zaniżają średnie parametrów. Stąd dla ustalenia parametrów intensywności zabudowy wzięto pod uwagę wartości występujące wśród zabudowy wielorodzinnej znajdującej się po tej samej stronie co teren inwestycji. Zabudowa ta charakteryzuje się maksymalną intensywnością zabudowy i maksymalną intensywnością nadziemnej zabudowy w wielkościach 2,48 i 2,27 (zabudowa przy ul. [...]). Przy czym podkreślono podobną lokalizację budynku przy ul. [...] do planowanego (narożnie, stanowiąc obudowę ul. [...] i ulicy odchodzącej od niej w kierunku zachodnim).

W świetle powyższego stwierdzić w ocenie Kolegium należy, że ustalone w decyzji wskaźniki intensywności zabudowy są uzasadnione zastanym stanem zainwestowania na działkach sąsiednich i gwarantują zachowanie ładu przestrzennego.

Przywołując § 5 r.n.z. Kolegium stwierdziło, że wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,12 do 0,63, średnio 0,31. Dla planowanej inwestycji ustalono go w wielkości do 0,31, czyli na podstawie średniej wielkości, co pozostaje w zgodzie z zasadą wyrażoną w treści ww, przepisu.

Przywołując § 6 r.n.z. Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym wyznaczonym w niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej budynków mieszkaniowych wielorodzinnych i usługowych wynosi od 3 m do 159 m, średnio 24 m. Z tolerancją 20% parametr ten wynosi o 19,2 m do 28,8 m. Dla planowanej inwestycji ustalono go jednak na podstawie wyjątku, bowiem podkreślono średnia wartość tego parametru jest zaniżona przez licznie występujące w obszarze analizowanym kioski handlowe oraz stare budynki wielorodzinne. W związku z tym za podstawę ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej organ przyjął budynki wielorodzinne o zbliżonej do planowanego wysokości. Minimalna szerokość elewacji frontowej została ustalona na podstawie wielkości tego parametru dla najniższego budynku przy ul. [...] (36,5 m), maksymalna natomiast w wielkości wynikającej z ustalonych linii zabudowy i warunków technicznych (48 m). W ocenie Kolegium wartości te spełniają warunek kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej, a odstępstwo wynikające z § 6 ust. 2 r.n.z. zostało prawidłowo uzasadnione.

Przywołując § 7 r.n.z. Kolegium stwierdziło, że wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych i usługowych zlokalizowanych w granicach obszaru objętego analizą zawiera się w zakresie od 3 m do 37,5 m. W rozpoznawanej sprawie wartość tego parametru ustalono w zakresie od 15,5 m do 32 m. W uzasadnieniu wskazał, iż działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej ul. [...] zabudowana jest trzema niewielkimi budynkami - budynkiem wielorodzinnym o wysokości 9,5 m, budynkiem handlowym o wysokości 3 m i budynkiem niemieszkalnym o wysokości 2,3 m. Budynki te stanowią pewnego rodzaju wyjątek bowiem w sąsiedztwie dominują wielorodzinne bloki mieszkalne. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...] i [...], których wysokość wynosi 32 m. Również zachodnia strona ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] obudowana jest budynkami wielorodzinnymi o wysokości 3 2m.

Natomiast po północnej stronie ul. [...], pomiędzy ul. [...] i ul. [...], obudowana jest budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi o wysokości 15,5 m. W ocenie Kolegium opisany wyżej stan zagospodarowania pozwala na ustalenie parametru wysokości zabudowy w przyjętych przez organ widełkach. Wskazana wartość spełnia warunek kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej, a poprzez nawiązanie wysokością do sąsiednich budynków mieszkalnych wielorodzinnych (w tym budynków Spółdzielni przy ul. [...]) daje gwarancje ładu przestrzennego i uporządkowania elementów.

Przywołując § 8 r.n.z. Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizy dominują dachy płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°. Występują też nieliczne dachy jedno i czterospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 40°. Attyki i gzymsy usytuowane są prostopadle/równolegle do frontów granic działek. Po północnej stronie ul. [...] attyki lub gzymsy usytuowane są prostopadle/równolegle do północnej granicy działki drogowej nr [...]. Dla planowanej inwestycji ustalono dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 10°; gzymsy lub attyki prostopadłe/ równoległe do granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...]. W ocenie Kolegium powyższe parametry są zgodne z wynikami analizy i zostały określone w sposób prawidłowy.

Przywołując § 9 r.n.z. Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizy udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi od 0 do 0,76 (średnio 0,38). Dla planowanej inwestycji ustalono ten parametr w wielkości średniej z obszaru (0,38) co wypełnia zasadę z ww. przepisu.

W ocenie Kolegium planowana inwestycja kontynuuje funkcje i cechy zabudowy sąsiedniej bezspornym jest, iż spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala bez wątpliwości przyjąć, że spełnia też pozostałe przesłanki z art. 61 u.p.z.p., tj. teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają przedłożone w toku postępowania zapewnienia gestorów sieci, nie ma konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (teren inwestycji skalsyfikowany jest jako budowlany- Bi), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy, w tym np. odległości od granicy z działką sąsiednią, zacieniania i przesłaniania będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie inwestycji - postępowania budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są ustalane ani oceniane kwestie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym m. in. dostęp do światła słonecznego.

W tym postępowaniu organy nie badają zarzutów dotyczących naruszenia r.w.t. Badanie tej kwestii pozostaje poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy. Zarzuty odwołania, dotyczące lokalizacji planowanego obiektu względem granicy działki sąsiedniej w sposób negatywnie oddziałujący na sąsiednie budynki mieszkalne należące do Spółdzielni nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Pozbawiony podstaw jest też w ocenie Kolegium zarzut dotyczący pozbawienia udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, właścicieli wyodrębnionych lokali w sąsiednich budynkach Spółdzielni. Bezspornie zasada, wedle której w sprawach o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości wspólnej lub działce sąsiedniej, stroną postępowania jest zarządca nieruchomości (spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa), a nie poszczególni członkowie wspólnoty lub właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, może doznawać pewnych ograniczeń. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w pewnych sytuacjach członek spółdzielni mieszkaniowej (właściciel lokalu) może być dopuszczony do udziału w sprawie w charakterze strony. Jednak jak się podkreśla, tylko wówczas, gdy wykaże swój własny, indywidualny interes prawny w danej sprawie. Właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności nie wykazali, że mają indywidualny interes prawny, niezbieżny z interesem Spółdzielni, która ich w tym postępowaniu reprezentowała.

Powyższe w ocenie Kolegium zapewniało wystarczający udział właścicieli lokali położonych w budynkach znajdujących się w należących do Spółdzielni nieruchomościach, więc działania organu I instancji nie naruszają prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółdzielnia M. w Ł. zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zgoda osób trzech nie jest wymaga w przypadku wydania przez organ decyzji ustalającej warunki zabudowy podczas, gdy przedmiotem odwołania złożonego przez skarżącego, była kwestia zaniechania powiadomienia o toczącym się postępowaniu, w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali, znajdujących się w budynkach mieszkalnych zlokalizowanych na nieruchomościach położonych w Ł. przy ulicy [...] – działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...] w obr. [...] oraz przy ulicy [...] - działki o numerach: [...] i [...] w obr. [...] w sytuacji, gdy każdemu z tych podmiotów, przysługuje w ocenie skarżącego, status strony postępowania, a uniemożliwienie im udziału w tym postępowaniu, stanowi naruszenie jednego z podstawowych, przysługujących tym podmiotom, uprawnień natury procesowej, a przyjęcie odgórnie, że podmiotem, który jest uprawniony do reprezentowania interesów tych właścicieli, w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jest jedynie strona skarżąca, jako spółdzielnia mieszkaniowa, stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., gdyż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, jak również stanowisk wyrażanych w wydawanych przez sądy administracyjne orzeczeniach, wymóg powiadomienia każdego z wyodrębnionych właścicieli lokali, jest koniecznością, co w konsekwencji powinno skutkować, w niniejszej konkretnej rozpoznawanej sprawie, uchyleniem w całości decyzji organów obu instancji.
2. 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy i ustalenie, że został spełniony tzw. warunek dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, ponieważ sąsiednie nieruchomości są zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy podczas, gdy jedynym, bezpośrednim sąsiedztwem nieruchomości, na której ma być przeprowadzona inwestycja, są nieruchomości położone w Ł. przy ulicy [...] – działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...] w obr. [...] oraz przy ulicy [...] – działki o numerach: [...] i [...] w obr. [...] które są zabudowane również budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i które będą bezpośrednio odczuwały skutki przeprowadzonej inwestycji, gdyż planowany budynek wielorodzinny, będzie znajdował się tak samo, jak istniejący budynek usługowy parterowy, blisko granicy działki, z zachowaniem minimalnych, przewidzianych przez prawo, odległości, a ponadto w ocenie skarżącego, nieprawidłowo została określona wysokość zabudowy w przedziale od 15,5 do 32 m., gdyż jest ona, w jej maksymalnej wartości, znacznie większa aniżeli wysokość obecnie istniejących zabudowań i w konsekwencji doprowadzi do nadmiernej, negatywnej ingerencji w istniejącą w okolicy architektoniczną całość, a niewykluczone, że również ograniczy dostęp do światła słonecznego mieszkańców już wyżej wymienionych nieruchomości;
3. 3. § 13 i § 60 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy podczas, gdy planowana inwestycja obejmuję realizacje obiektu budowlanego, dla którego przewidziany w treści decyzji i ustaleniu warunków zabudowy przedział wysokości wynoszący od 15,5 do 32 m, może w sposób znaczny ograniczyć lub permanentnie pozbawić dostępu do świata słonecznego sąsiednie nieruchomości, a w szczególności lokale mieszkalne usytuowane na niższych kondygnacjach,

Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie strony skarżącej przyznanie każdemu z właścicieli wyodrębnionych lokali statusu strony postępowania administracyjnego, jest konieczne dla należytej ochrony ich interesów i praw, gdyż udział jedynie spółdzielni mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym, która to spółdzielnia mieszkaniowa, miałaby działać w ich imieniu, należy uznać za prawnie niewystarczające. W stosunku do czynności przekraczającej zwykły zarząd, jaką to czynnością niewątpliwie jest uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu ustalenie warunków zabudowy nieruchomości sąsiadującej, nie powinna mieć zastosowania regulacja o zarządzenie powierzonym Spółdzielni, jako zarządzie o charakterze absolutnym, lecz o zarządzenie powierzonym ograniczonym, w istocie swojej, jedynie do czynności zwykłego zarządu.

Spółdzielnia stwierdziła następnie, że całkowicie zostało pominięte, że wybudowanie obiektu budowlanego w zakreślonych parametrach, spowoduje znaczne zwiększenie natężenia ruchu samochodowego w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego. W wyniku zrealizowania inwestycji dojdzie nie tylko do zwiększenia się ruchu pojazdów mechanicznych, w dosłownym tego słowa znaczeniu, ale również obecności tych pojazdów na terenie przeprowadzonej inwestycji, ale również sąsiednich ulicach i terenach, które nie są w żaden sposób objęte decyzją o warunkach zabudowy. Nie zostało przez uwzględnione również to, że wraz ze wzrostem ilości mieszkańców w danej okolicy, zwiększają się współczynniki hałasu czy zanieczyszczenia środowiska, nie tylko związane z ruchem samochodów, ale codzienną ludzką egzystencją. Negatywny wpływ na członków skarżącej Spółdzielni, a także na środowisko naturalne, dodatkowych ujemnych czynników w tym zakresie, nie może być kwestionowany.

W ocenie strony skarżącej, organy nieprawidłowo przyjęły, że ograniczenie dostępu do światła słonecznego, nie ma znaczenia w kontekście wydania decyzji w przedmiocie określenia warunków zabudowy w sytuacji, gdyż rzeczywisty wpływ wysokości realizowanej zabudowy, będzie można ocenić dopiero na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę. Maksymalne wartości dotyczące wysokości planowanej zabudowy, określone w decyzji, biorąc pod uwagę zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, mogą być podstawą do oceny, czy dojdzie do ograniczenia dostępu do światła słonecznego, gdyż parametr ten już w tym momencie otrzymuje konkretne wartości wyrażone w jednostkach metrycznych i wynoszące od 15,5 do 32 m. Może to doprowadzić do nadmiernej ingerencji w istniejącą w okolicy architektoniczną całość, a niewykluczone, że również faktycznie ograniczy dostęp do światła słonecznego mieszkańców już wyżej wymienionych nieruchomości.

W konsekwencji, w ocenie Spółdzielni, doszło również do naruszenia regulacji zawartej w § 13 i § 60 r.w.t., które dotyczą warunków dostępu do światła słonecznego nieruchomości sąsiednich i nasłonecznienia samych pomieszczeń. Na gruncie rozpoznawanej sprawy pojawia się zatem problem dostępu do światła słonecznego, który przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiednich, a w tym wypadku w szczególności właścicielom lokali mieszkalnych, stanowiących odrębną własność, a znajdujących się budynkach mieszkalnych posadowionych na nieruchomościach gruntowych, w postaci działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz [...], [...]. Aspekt ten w ogóle nie został poddany szczegółowej analizie i rozważeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga Spółdzielni M. w Ł. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie z żądaniem rozpoznania skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze a skarżąca przychyliła się do tego wniosku.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga - zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a. - podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zweryfikowanie dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji na danym terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że zmierza ono do ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na zapewnienie zgodności danej inwestycji z ładem przestrzennym okolicy.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z zm.), powołanej dalej jako: "u.p.z.p.". Wyjaśnić jednocześnie należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca". Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.

Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek Inwestora z 10 lipca 2025 r., Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. po nowelizacji z wyjątkiem art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a, które znajdą zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2024 r., bowiem nie utraciło mocy obowiązującej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi.

Ponadto wyjaśnić należy, że 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w sprawie niniejszej zastosowanie będą miały przepisy nowego rozporządzenia, powoływanego dalej jako: "m.r.i.t.".

Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

1. 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie terenem inwestycji jest działka dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy da odpowiedź na pytanie, czy teren może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestora.

Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Natomiast stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
5. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach m.r.i.t., a więc nie jest to decyzja uznaniowa.

Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnie sformułowanego wniosku i brak ograniczeń w tym ile takich wniosków złożono dla konkretnych inwestycji, z których każda może się różnić, zatem organy nie dokonują porównywania, gdy dla danego terenu wydana zastała już uprzednio decyzja o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem dla konkretnie sformułowanego wniosku, gdy spełnione zostaną wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p.

Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zatem możliwe, a nawet wymagane, w sytuacji łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Z kolei brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli wszystkie ww. przesłanki są spełnione to organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Analiza urbanistyczna stanowi podstawowy dowód w sprawie wskazując parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym) oraz na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami m.r.i.t. przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na konkretnym terenie. W aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się – i w niniejszej sprawie znajduje się – taka analiza zawierająca zarówno część tekstową i graficzną zgodnie z § 11 m.r.i.t..

Następnie należy wyjaśnić, że analiza stanowi załącznik do zaskarżonej decyzji organu I instancji sporządzona została w sposób prawidłowy. Zawiera konkretne parametry istniejącej zabudowy w zakreślonym obszarze wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazuje jednoznacznie, że opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja czyni zadość kryteriom stawianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w skali 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 198 metrów wokół działki objętej wnioskiem.

W ocenie Sądu przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla oceny jego zagospodarowania oraz parametrów występującej w nim zabudowy oraz ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W analizie ujęto wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, w sposób prawidłowy dokonano oznaczenia terenu analizowanego na właściwej kopii mapy oraz w wymaganej skali.

Przechodząc dalej, wyjaśnić należy, że zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter planowanej inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy obowiązkiem organu staje się przeprowadzenie analizy istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Przypomnieć należy, że przedmiotem wniosku inwestor uczynił budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami.

W rozpoznawanej sprawie w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniową wielorodzinną (dominująca), nieliczna zabudowa jednorodzinna oraz różnorodna zabudowa usługowa w związku z czym należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że planowana inwestycja, kontynuuje i uzupełnia funkcję zastaną na analizowanym terenie.

Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym (por. wyrok WSA z Poznaniu z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 346/23, CBOSA). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że dla projektowanego budynku spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Następnie należy wskazać, że wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są od § 3 do § 8 m.r.i.t. Zgodnie z § 3 m.r.i.t. Linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą". Linie zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące. Dopuszcza się dodatkowe ustalenie linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych lub innych linii zabudowy wynikających z lokalnych uwarunkowań.

W rozpoznawanej sprawie nieprzekraczalną linię zabudowy z uwagi na narożnikowe położenie terenu inwestycji wyznaczono dwie linie zabudowy - obie nieprzekraczalne. Od strony ul. [...] w odległości 9 m od granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...] analogicznie do linii zabudowy budynku wielorodzinnego położonego przy ul. [...], natomiast linię zabudowy od strony ul. [...] w odległości 14 m od granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...] i [...] (najmniejszej odległości budynku przy ul. [...] od granicy działki nr [...] z działką nr [...] mierzona prostopadle do budynku).

Tak wyznaczone linie zabudowy w ocenie Sądu stanowią kontynuację istniejącego zagospodarowania na działce inwestora jak i wzdłuż ulic przy których planowany jest nowy budynek.

Odnosząc się do kwestii intensywności zabudowy należy wskazać, że zgodnie z § 4 m.r.i.t. Maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 %. Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym. Dopuszcza się ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Odstępstwa od średnich parametrów, jako wyjątki od zasady, powinny być szczegółowo umotywowane, albowiem jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

W przeprowadzonym postępowaniu organ wskazał, że wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,23 do 2,95, średnio wynosi 1,51. Natomiast wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,23 do 2,84, średnio 1,19. W decyzji organ ustalił maksymalną intensywność zabudowy - 2,48, maksymalną nadziemną intensywność zabudowy - 2,27 i minimalną nadziemną intensywność zabudowy - 0,23 Ustalone przez organ parametry są wyższe od średnich jak i tolerancji 20% w zakresie analizowanych wartości nie mniej organ uzasadnił odstępstwo w analizie wskazując, że obszar analizowany jest w znacznym stopniu zabudowany obiektami usługowymi o niewielkiej kubaturze, natomiast zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje na dużych powierzchniowo obszarach. Czynniki te zaniżają średnie parametrów. Stąd dla ustalenia parametrów intensywności zabudowy wzięto pod uwagę wartości występujące wśród zabudowy wielorodzinnej znajdującej się po tej samej stronie co teren inwestycji.

W ocenie Sądu, ustalone w decyzji wskaźniki gwarantują zachowanie ładu przestrzennego zabudowy jednocześnie uzasadnienie odstępstwa w przedmiotowej sprawie jest wystarczające biorą pod uwagę charakter inwestycji jak i jej sąsiedztwo.

W § 5 m.r.i.t. ustalono, że udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Organ wyliczył, że wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,12 do 0,63, średnio 0,31. Organ ustalił udział powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie średniej tj. 0,31;

W § 6 m.r.i.t. wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z ust. 1 szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się ustalenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). Organ ustalił szerokość elewacji frontowej na podstawie wyjątku. Organy podkreśliły, ze średnia wartość tego parametru jest zaniżona przez licznie występujące w obszarze analizowanym kioski handlowe oraz stare budynki wielorodzinne.

W związku z tym za podstawę ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej organ przyjął budynki wielorodzinne o zbliżonej do planowanego wysokości. W ocenie Sądu wskazana wartość spełnia warunek kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej, a odstępstwo wynikające z § 6 ust. 2 r.n.z. zostało prawidłowo uzasadnione.

Wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. (§ 7 ust. 1 m.r.i.t.). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach. (ust. 2). Dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. (ust. 3). Wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych i usługowych zlokalizowanych w granicach obszaru objętego analizą zawiera się w zakresie od 3 m do 37,5m. W rozpoznawanej sprawie wartość tego parametru organy ustaliły w zakresie od 15.5 m do 32 m. W ocenie Sądu parametry obszaru analizy oraz lokalizacja wnioskowanej inwestycji pozwala na ustalenie tego parametru w przyjętych przez organ widełkach. Stwierdzić zatem należy, że wskazana wartość spełnia warunek kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej a organy prawidłowo uzasadniły przyjęte parametry.

Geometrię dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachowych) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometrię dachu w zakresie układu połaci dachowych ustala się poprzez określenie rodzaju dachu, układu głównych połaci dachu oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. (§ 8 m.r.i.t.). W niniejszej sprawie w obszarze analizy występują dachy płaskie o kącie nachylenia 10°. Występują też nieliczne dachy jedno i czterospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 15°do 40°. Attyki i gzymsy usytuowane są prostopadle/równolegle do frontów granic działek. Dla planowanej inwestycji ustalono dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych od 0°do 10°; gzymsy lub attyki prostopadłe/równoległe do granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...]. W ocenie Sądu przywołane parametry są zgodne z wynikami analizy i zostały określone w sposób prawidłowy.

Zgodnie z § 9 ust. 1 m.r.i.t..Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). W niniejszej sprawie w obszarze analizy udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi w obszarze analizowanym od 0 do 0,76 (średnio 0,38). Organy przyjęły parametr w wysokości średniej tj, 038. W ocenie Sądu przywołany parametr jest zgodny z wynikami analizy i został określony w sposób prawidłowy.

Podsumowując tę część uzasadnienia należy stwierdzić, że argumentacja przedstawiona przez organy i przyjęte parametry odnoszą się do skonkretyzowanych wartości ze wskazaniem konkretnych nieruchomości, nie przekraczają wartości maksymalnych, a odnoszą się w znacznej większości do tożsamej zabudowy i tym samym pozwalają stwierdzić, że budynek będzie wpisywał się w ład przestrzenny terenu analizowanego. Organy prawidłowo i wystarczająco uzasadniły przyjęte parametry zabudowy, odstępstwa od średnich wskaźników, co nie zaburzy istniejącej struktury przestrzennej, w szczególności w odniesieniu do sąsiadujących działek. Przyjęte parametry zostały ustalone prawidłowo, a zasada "dobrego sąsiedztwa" pozostała zachowana.

Stwierdzić ponadto należy spełnienie pozostałych przesłanek a art. 61 u.p.z.p., tj. teren ma dostęp do drogi publicznej istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają przedłożone w toku postępowania zapewnienia gestorów sieci, nie ma konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Jak już wcześniej wskazano, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy, w tym np. odległości od granicy z działką sąsiednią, zacieniania i przesłaniania będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie inwestycji - postępowania budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08, CBOSA).

W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są ustalane ani oceniane kwestie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym m.in. dostęp do światła słonecznego. W tym postępowaniu organy nie badają zarzutów dotyczących naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Badanie tej kwestii pozostaje poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy. Jak się wskazuje w orzecznictwie przepisy prawa budowlanego, w tym ustawy Prawo budowlane, dotyczą następnego etapu inwestycyjnego, tj. postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tych też powodów przepisów prawa budowlanego nie zalicza się do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2726/20; z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 142/21).

Tym samym to dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest sporządzić dokumentację projektową przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, w tym opinię geotechniczną, określającą warunki gruntowe realizacji inwestycji, jak i zaprojektować inwestycję w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi m.in. zakazującymi zacieniania działki sąsiedniej, jak również zachowanie norm określających lokalizację obiektu od granicy działki. W ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się również potencjalnego oddziaływania, czy potencjalnych immisji inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Tym samym organy nie naruszyły art. 61 u.p.z.p.

Konkludując, należy wskazać, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie postępowania budowlanego.

W skardze spółdzielnia wskazał również, że każdemu właścicielowi wyodrębnionych lokali, znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych przysługuje status strony postępowania. Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że powołana przez Kolegium zasada, wedle której w sprawach o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości wspólnej lub działce sąsiedniej, stroną postępowania jest zarządca nieruchomości (spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa), a nie poszczególni członkowie wspólnoty lub właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, jest jedynie założeniem ogólnym, zaś w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż w pewnych sytuacjach członek spółdzielni mieszkaniowej (właściciel lokalu) winien być dopuszczony do udziału w sprawie w charakterze strony, tj. wówczas, gdy wykaże swój własny, indywidualny interes prawny w danej sprawie. Wprawdzie uznanie członka spółdzielni mieszkaniowej (właściciela lokalu) za stronę jest zwykle wyjątkiem, to jednak nie jest z góry wykluczone, albowiem może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała – w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego – bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki.

Innymi słowy, nie można z góry wykluczyć udziału w postępowaniu administracyjnym, obok zarządu spółdzielni lub wspólnoty, także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności w żaden sposób nie wykazali, że mają indywidualny interes prawny a nawet nie wyrazili zainteresowania postępowaniem. Organy natomiast nie są zobligowane do takiego działania jakiego oczekuje od nich skarżąca gdyż zasadą jest udział zarządcy a nie poszczególnych lokatorów. W rozpoznawanej sprawie brała udział skarżąca spółdzielnia co zapewniało wystarczający udział właścicieli lokali położonych w budynkach znajdujących się w należących do niej nieruchomościach, więc działania organów nie naruszają prawa. Tym samym zarzut w tym zakresie jest chybiony.

Wobec powyższych ustaleń Sąd stwierdza zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie sądu skonstruowane zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. odpowiada prawu.

W ocenie Sądu organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji zobowiązany był oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

MR