Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 16 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 298/23

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 2 lutego 2023 r. nr 2/2023/II, znak: ŁWPIS.NSE.1331.4.2023.KK Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (powoływany dalej również jako: "ŁPWIS") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, powoływanej dalej również jako: "u.d.i.p.") - po rozpatrzeniu odwołania M.J., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach (dalej również jako: "PPIS w Skierniewicach") z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: PPIS.EP.9012.1.2.441.2022.KP o odmowie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej w postaci szczegółowych danych dotyczących ilości ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Skierniewicach.

Jak wynika z akt administracyjnych, M.J. i M.J. pismem z dnia 24 listopada 2022 r. zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania:

"1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki, osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce oraz pneumokokom na terenie działania Państwa urzędu?;

1. 2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym; jaka to liczba za ostatnie 5 lat; a jeśli nie, to dlaczego?;
2. 3. Według informacji od profesor I.P. ogniska odry są związane z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?;
3. 4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce, a także kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?;
4. 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanych odczynów poszczepiennych w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?;
5. 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od przyjęcia szczepionki na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?;
6. 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat oraz jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?;
7. 8. Za ile z nich wypłacono odszkodowanie?;
8. 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 roku w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne, ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który ma gwarantować każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?;
9. 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?;
10. 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed zaszczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności;
11. 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? czy zaleca przymuszanie do szczepień, a jeśli tak to w jakiej formie?"

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Skierniewicach pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. udzielił odpowiedzi w zakresie wnioskowanych informacji wskazanych w punktach: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11 i 12 ww. wniosku wskazując, iż nie posiada informacji na temat wskazanych w tych punktach zagadnień. Organ ponadto poinformował, iż wskazane przez wnioskodawcę zagadnienia nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Jak wskazał organ, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju posiadanych dokumentów odnoszących się do sfery działalności organu.

Jednocześnie organ poinformował wnioskodawców, iż uznał ich wniosek w zakresie pkt 7 za wniosek o udzielenie informacji przetworzonej, której udzielenie uwarunkowane jest wykazaniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, bowiem sporządzenie informacji w postaci jakiej żądał wnioskodawca wymagałoby wydobycia poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich opracowaniu. W związku z tym organ wezwał M.J. i J. J. do wykazania interesu publicznego w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, aby dokonać przetworzenia żądanej informacji publicznej.

W dniu 16 grudnia 2022 r. do organu wpłynęła odpowiedź M.J. i J.J., którzy wskazali, że uzyskane dane posłużą im do rozwiania wątpliwości dotyczących poddania ich dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Wnioskodawcy w obawie, iż ich dzieci mogą znajdować się w grupie wysokiego ryzyka wystąpienia u nich niepożądanego odczynu poszczepiennego, chcieliby uzyskać pewność, że szczepienia, które mieliby podać swoim dzieciom, będą dla nich absolutnie bezpieczne i że nie wystąpią u nich żadne niepożądane odczyny poszczepienne. Szczególnie że w bliskiej rodzinie wnioskodawców wystąpił przypadek regresu intelektualnego u dziecka po podaniu szczepionki (prawdopodobnie na odrę, świnkę, różyczkę).

Ponadto autorzy pisma ponownie zawnioskowali o udostępnienie danych, dotyczących informacji, w jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem oraz jakie konkretne badania należy wykonać by wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki lub niedobór odporności.

Następnie organ pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. powiadomił wnioskodawców, iż udzielił już im odpowiedzi we wcześniejszym piśmie w zakresie ponownie zawnioskowanych informacji. Ponadto w dniu 19 grudnia 2022 r. PPIS w Skierniewicach wydał decyzję, znak: PPIS.EP.9012.1.2.441.2022.KP odmawiającą udostępnienia M. J. i J. J. przetworzonej informacji publicznej w postaci szczegółowych danych dotyczących ilości i rodzaju ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych odnotowanych na terenie działania organu w ciągu ostatnich 5 lat.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i M.J. zakwestionowali stanowisko organu sprowadzające się do stwierdzenia, że odmowa udostępnienia informacji publicznej jest uzasadniona mało istotnym interesem publicznym. Odwołujący podkreślili, iż zdrowie i życie ich dzieci jest - jego zdaniem - istotne z punktu widzenia interesu publicznego oraz że życie ludzkie powinno być wartością nadrzędną. Organ, wydając decyzję odmowną, ignoruje występujący problem niepożądanych odczynów poszczepiennych w społeczeństwie poprzez niewykonywanie szczegółowej analizy zgłoszonych przypadków niepożądanych odczynów poszczepiennych.

Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania M.J., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyjaśnił, że jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dacie wniesienia żądaną, gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga dodatkowych czynności po sięgnięciu do dokumentacji źródłowej (np. zestawień, analiz, obliczeń), wówczas wytworzenie dokumentu żądanej treści wymagać będzie jej przetwarzania, zaś wydanie takiej informacji uwarunkowane jest przesłanką szczególnej istotności dla interesu publicznego. Informacja przetworzona to taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste oraz co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu i może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W ocenie organu odwoławczego, taki właśnie charakter ma informacja, która byłaby odpowiedzią na prośbę odwołującego zawartą w punkcie 7 wniosku z dnia 24 listopada 2022 r.

Jak wskazał organ, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ma w założeniu tamować napływ wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego odwołujący domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja której się domaga jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie jego interesu. Tymczasem interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych jako pewnej całości. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa.

W ocenie organu odwoławczego, szczególną przesłanką dla interesu publicznego nie będzie udzielenie odwołującemu danych na temat ilości ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach. Udzielenie takich informacji nie będzie polegało na jej czysto technicznym przedstawieniu, lecz wymaga podjęcia działań analitycznych. Ponadto, zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznania (Dz. U. z 2010 r. Nr 254, poz. 1711 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2010 r.") do zakresu działań państwowego powiatowego inspektora sanitarnego należy prowadzenie powiatowego rejestru zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych na podstawie zbioru oryginału formularzy zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych przesłanych przez lekarzy bądź felczerów z podległego terenu.

Zestawienia, których domaga się odwołujący, nie mają charakteru informacji prostej. Odpowiedź na wniosek we wskazanym zakresie wymagałby szczegółowej analizy zgłoszeń ze wszystkich podmiotów leczniczych będących pod nadzorem organu I instancji we wskazanych latach, celem wyszczególnienia w pierwszej kolejności niepożądanych odczynów poszczepiennych, które są przedmiotem zainteresowania odwołującego. Ponadto, konieczne byłoby na podstawie dokonanej analizy opracowanie zestawienia danych, które są przedmiotem wniosku. Jednocześnie organ I instancji, nie posiada w formie zbiorczej zestawień dotyczących dokładnego określenia i zobrazowania występujących objawów w każdym zgłoszonym przypadku ciężkiego niepożądanego odczynu poszczepiennego z okresu ostatnich 5 lat.

Odwołujący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej przedstawił swego rodzaju kryteria, według których domaga się opracowania żądanych informacji. Organ I instancji w piśmie z dnia 5 grudnia 2022 r. poinformował odwołującego, że nie dysponuje ww. informacjami w formie i treści żądanej przez niego. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji potwierdzając, że odwołujący domaga się uzyskania informacji jakościowo nowej, a więc takiej, która nie istnieje w żądanej treści i postaci. W gruncie rzeczy wniosek odwołującego zainicjowałby po stronie organu prowadzenie działań statystycznych, w wyniku których zostałaby wytworzona informacja jakościowo nowa.

Żądane informacje mają charakter przetworzony, w związku z tym wymaga wykazania, iż ich udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu odwoławczego, obawy odwołującego, iż jego dzieci mogą znajdować się w grupie wysokiego ryzyka wystąpienia u nich niepożądanego odczynu poszczepiennego nie potwierdzają szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wprawdzie okoliczności te mogą wskazywać istnienie po stronie odwołującego pewnego interesu o charakterze publicznym jako rodzica małoletniego dziecka, lecz nie jest to interes o charakterze szczególnym. Uprawnienie do dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - obwarowane koniecznością wykazania, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Takich okoliczności odwołujący nie wykazał.

W konkluzji organ, mając na uwadze potrzebę szczegółowego wyjaśnienia kwestii dostępności do informacji o niepożądanych odczynach poszczepiennych i mając nadzieję na rozpoczęcie wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych u dzieci wskazał, że dane liczbowe dotyczące ogólnej liczby niepożądanych odczynów poszczepiennych odnotowanych na terenie powiatu miasto Skierniewice i powiatu skierniewickiego w latach 2019 - 2021 dostępne są w poszczególnych ocenach stanu sanitarnego sporządzanych corocznie przez organ I instancji i zamieszczanych w Internecie na stronie internetowej organu pod wskazanym adresem. Aktualnie przygotowywana jest ocena stanu sanitarnego za rok 2022. Ponadto - jak wskazał organ - dane dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych można znaleźć także w dwóch pozostałych miejscach: niepożądane odczyny poszczepienne zgłaszane w Polsce w ramach obowiązkowego systemu zgłaszania przez lekarzy za pośrednictwem Inspekcji Sanitarnej dostępne są w Biuletynie Szczepienia Ochronne lub bezpośrednio na stronie NIZP PZH-PIB.

Ponadto, niepożądane odczyny poszczepienne zgłaszane w Polsce w ramach dobrowolnego systemu nadzoru obejmują zgłoszenia: fachowych pracowników opieki medycznej, pacjentów/opiekunów, stacji sanitarno-epidemiologicznych oraz podmiotów odpowiedzialnych dostępne są na stronie Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w Raportach rocznych Prezesa tego urzędu. Dodatkowo przypadki niepożądanych odczynów poszczepiennych po szczepieniach przeciwko COVID-19 zarejestrowane w Polsce od czasu rozpoczęcia wykonywania tych szczepień są podawane na wskazanej, rządowej stronie internetowej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze M.J. wskazał, że wnosi skargę na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2023 r., nr 2/2023/11, utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach z dnia 19 grudnia 2022 r. odmawiającą udzielenia informacji publicznej i na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust.

2. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 22 listopada 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Skierniewicach wezwał skarżącego i jego żonę do wykonania obowiązku szczepień ochronnych u dwóch synów, z jednoczesnym zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na wezwanie skarżący wyjaśnił w piśmie z dnia 24 listopada 2022 r., że obowiązek swój małżonkowie realizują, natomiast lekarz w ośrodku zdrowia odmawia wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia dzieci, twierdząc że żadnych badań się nie wykonuje. Skarżący wraz z żoną wnioskował o udostępnienie informacji dotyczących zarejestrowanych powikłań poszczepiennych na terenie powiatu, ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych w tym przypadków śmiertelnych, w celu pozyskania rzeczywistych informacji na temat zabiegu medycznego, do którego małżonków się przymusza. Niestety do dnia wniesienia skargi małżonkowie nie otrzymali rzeczowej odpowiedzi na żadne z pytań.

Organ I instancji jedynie lakonicznie odpowiedział, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a w odniesieniu do jednego pytania zobowiązał małżonków do wykazania szczególnego interesu publicznego. W odpowiedzi małżonkowie złożyli w dniu 13 grudnia 2022 r. pismo, w którym wytłumaczyli cel pozyskania informacji, jak również ponownie wnieśli o udostępnienie informacji publicznej w kwestii najbardziej nurtującego ich pytania dotyczącego niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie powiatu, a dokładnie ilości odnotowanych ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania organu I instancji w ciągu ostatnich 5 lat. Jak wskazał skarżący, celowo wybrał okres 5 lat, aby móc porównać wyniki obecne, te w trakcie trwania pandemii covid, z tymi sprzed okresu pandemii. Małżonkowie wnioskowali także o podanie, jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne i po jakich szczepionkach występowały.

Informacje te poprzez oszacowanie skali zjawiska i ewentualne wykluczenie najbardziej szkodliwych szczepionek, miały ich przybliżyć do podjęcia świadomej decyzji w sprawie szczepień ochronnych ich dzieci. W odpowiedzi skarżący i jego żona otrzymali decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta jest dla nich absolutnie niezrozumiała z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, organ I instancji uzasadnił odmowę udzielenia informacji publicznej rzekomym nieposiadaniem takich informacji. Co jest nieprawdą, gdyż to właśnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest instytucją, za pośrednictwem której zgłaszane są wszystkie odczyny poszczepienne, w tym ciężkie niepożądane odczyny poszczepienne. Z całą pewnością organ prowadzi rejestr wszystkich niepożądanych odczynów poszczepiennych, gdyż ma obowiązek przekazywać stosowne dane do instytucji państwowych, np.: Państwowego Instytutu Zdrowia Publicznego oraz instytucji dalszych.

Po drugie, organ niesłusznie argumentował odmowę udzielenia informacji publicznej mało istotnym interesem publicznym w ich pozyskaniu. Małżonkom jest niezmiernie przykro, że dla organu zdrowie i życie ich dzieci jest nieistotne z punktu widzenia interesu publicznego. Wszak życie ludzkie powinno być wartością nadrzędną.

W odwołaniu małżonkowie wskazali, że udzielenie informacji publicznej posłuży nie tylko im, jako rodzicom dzieci w celu podjęcia świadomej decyzji w kwestii wykonania szczepień ochronnych, ale również innym rodzicom, jak i całej przychodni, której zobowiązali się przekazać otrzymane informacje. Niestety organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowaną w odwołaniu decyzję, tym samym nie dając możliwości zdobycia informacji na temat zabiegów medycznych, co do których przymusza organ, a które mogą stanowić realne zagrożenie dla zdrowia i życia dzieci.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do art. 21 u.d.i.p., przepisy p.p.s.a. stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 lutego 2023 r. nr 2/2023/II, znakL ŁPWIS.NSE.1331.4.2023.KK utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: PPIS.EP.9012.1.2.441.2022.KP, odmawiającą udostępnienia J.J. i M.J. przetworzonej informacji publicznej w postaci szczegółowych danych, dotyczących ilości ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Skierniewicach w ciągu ostatnich 5 lat. Sąd, kontrolując legalność wskazanych decyzji, stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.

Materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Do organów władzy publicznej niewątpliwie należą państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, którzy – jako organy rządowej administracji zespolonej w powiecie – wykonują zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, określone w rozdziale 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 338, powoływanej dalej jako: "u.p.i.s.").

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18, dostępny, podobnie jak inne powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: "CBOSA").

W orzecznictwie przyjęto również, że co do zasady informację publiczną stanowią informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 u.p.i.s., w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 127/22, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 10/23, publ. CBOSA). Informację publiczną stanowią więc przede wszystkim informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, wynikające z prowadzonych przez państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych oraz wojewódzkich inspektorów sanitarnych rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.

Dz.U. z 2022 r., poz. 1657 ze zm., dale również jako: "u.z.z.ch.z.") oraz § 8 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz.U. Nr 254, poz. 1711, dalej jako "r.n.o.p."). Źródłami danych do wskazanych rejestrów są w tym zakresie obowiązkowo zgłaszane przez lekarzy lub felczerów rozpoznane odczyny poszczepienne (art. 21 ust. 1 u.z.z.ch.z. oraz § 5 r.n.o.p.).

Podkreślić należy również, że stosownie do art. 17 u.z.z.ch.z. organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadzają szczepień ochronnych, a jedynie sprawują nadzór w tym zakresie, co realizowane jest poprzez przekazywane im przez lekarzy sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych sporządzane na urzędowych formularzach. Spośród informacji dotyczących nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, charakter informacji publicznej może mieć więc tylko tego rodzaju informacja, jaką organy inspekcji sanitarnej posiadają na podstawie przekazanych im sprawozdań.

W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, iż informacje, o które wnioskował skarżący wraz z małżonką w punkcie 7 pisma z dnia 24 listopada 2022 r., dotyczące ilości niepożądanych ciężkich odczynów poszczepiennych, odnotowanych w obszarze działania PPIS w Skierniewicach w ciągu ostatnich 5 lat oraz związanych z nimi objawów, niewątpliwie noszą walor informacji publicznej w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, zatem organ był zobowiązany do ich udostępnienia. Stosownie bowiem do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pewne ograniczenie w dostępie do informacji publicznej wprowadza art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nakładając na wnioskodawcę obowiązek wykazania szczególnego interesu publicznego w przypadku żądania udostępnienia informacji przetworzonej. Przepis ten stanowi bowiem, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Regulacja ta stanowi zatem wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Powyższe unormowanie jest szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż organ pierwszej instancji uznał, iż informacje dotyczące ilości i charakteru niepożądanych ciężkich odczynów poszczepiennych, odnotowanych w obszarze działania PPIS w Skierniewicach w ciągu ostatnich 5 lat, stanowią informacje przetworzone.

Biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wyróżnić zatem można dwie kategorie informacji publicznej. Do pierwszej z nich należeć będzie wyraźnie wymieniona w treści ustawy "informacja przetworzona", do uzyskania której konieczne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego, do drugiej zaś "informacja prosta", do której każdy winien mieć nieskrępowany dostęp. Ustawodawca przy tym w żaden sposób nie doprecyzował, ani nie zdefiniował pojęcia "informacji przetworzonej", a termin "informacja prosta" nie został nawet użyty w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Znaczenie powyższych terminów musiało zostać zatem odkodowane przez judykaturę w procesie stosowania prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona.

Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewną jej "obróbkę", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy. Natomiast na pojęcie "informacji przetworzonej" składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (por. wyrok NSA z 30 października 2008 r., sygn. I OSK 951/08; wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 529/13; wyrok WSA w Łodzi z 8 lutego 2023 r., sygn. II SAB/Łd 196/22; wyrok WSA w Poznaniu z 3 lutego 2023 r., sygn. IV SA/Po 828/22, publ. CBOSA).

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że nie posiada prostych informacji, dotyczących ilości ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych, które wystąpiły na terenie działania PPIS w Skierniewicach w ciągu ostatnich 5 lat. Odpowiedź na wniosek w powyższym zakresie wymagałaby szczegółowej analizy akt wszystkich podmiotów leczniczych, będących pod nadzorem PPIS w Skierniewicach we wskazanych latach, celem wyszczególnienia w pierwszej kolejności niepożądanych odczynów poszczepiennych, które są przedmiotem zainteresowania wnioskodawców.

Ponadto konieczne byłoby na podstawie dokonanej analizy opracowanie zestawienia danych, które są przedmiotem wniosku państwa J., bowiem organ nie posiada zbiorczych zestawień, dotyczących ilości ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych wraz z dokładnym określeniem występujących objawów z okresu ostatnich 5 lat. Powyższe, w ocenie PPIS w Skierniewicach, świadczy o tym, że organ nie posiada informacji, będącej przedmiotem wniosku i byłby zobligowany do jej wytworzenia. Organ drugiej instancji podzielił powyższe stanowisko. W ocenie Sądu nie zasługuje ono jednak na uwzględnienie.

Podkreślić bowiem należy, że intelektualny wysiłek podjęty przy zbieraniu danych, ich poszukiwaniu w rejestrach, czy zbiorach, a następnie przy ich kopiowaniu, czy digitalizacji nie stanowi przetworzenia. Są to standardowe czynności związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. Gdyby każdą konieczność odszukania dokumentów traktować jako przetworzenie informacji, prawo do informacji publicznej przestałoby być powszechne, a tym samym nie czyniłoby zadość postanowieniom Konstytucji RP. Takie czynności organu jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. Sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową.

Za informację prostą uznać bowiem należy informację, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Powstanie informacji przetworzonej musiałoby spowodować, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego organu, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r., sygn. III OSK 5499/21; wyrok WSA w Łodzi z 3 lutego 2023 r., sygn. II SA/Łd 1070/22).

Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, powinna przy tym zostać tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ powinien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, np. podać dane wskazujące na szacunkowych chociażby nakład pracy konieczny do sporządzenia żądanej informacji, podać w przybliżeniu ilość dokumentów, z których dane składają się na żądane informacje, zakres koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji, wskazać na czym polegają podjęte w sprawie czynności intelektualne i techniczne. Dopiero bowiem konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, że mamy do czynienia z informacją publiczną o charakterze przetworzonym (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 6042/21, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, iż PPIS w Skierniewicach, a w ślad za nim również ŁPWIS, nie sprostali obowiązkowi wykazania, że wnioskowane przez skarżącego i jego żonę dane stanowią informację przetworzoną. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż zgodnie z § 4 ust. 1 r.n.o.p. zgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego lekarz lub felczer sporządza i przesyła w postaci elektronicznej z bezpośrednim wykorzystaniem systemu wymiany informacji w ramach systemów wymiany informacji w zakresie dotyczącym zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 8a ust. 2 u.p.i.s., lub z udziałem współpracującego z tym systemem narzędzia informatycznego udostępnionego przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia w ramach systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, z uwzględnieniem zakresu danych wynikających z karty zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego albo sporządza w postaci elektronicznej, w formie dokumentu elektronicznego - karty zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego - i przesyła za pomocą środków komunikacji elektronicznej w postaci zaszyfrowanej - jeżeli pozwalają na to możliwości techniczne nadawcy i odbiorcy. Stosownie zaś do § 8 ust. 1 r.n.o.p. państwowy powiatowy inspektor sanitarny prowadzi w postaci elektronicznej powiatowy rejestr zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych.

Skoro zatem na państwowych powiatowych inspektorach sanitarnych ciąży obowiązek ewidencji zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych w postaci elektronicznego rejestru, zaś same zgłoszenia są dokonywane przez lekarzy lub felczerów w postaci elektronicznej, to w ocenie Sądu nie sposób uznać, aby odnalezienie danych o ilości ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych, które wystąpiły na terenie działania PPIS w Skierniewicach w ciągu ostatnich 5 lat oraz o związanych z nimi objawach stanowiło przetworzenie informacji w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Szczególnie że informacje, o udostępnienie których zwracali się skarżący i jego żona, są wskazane wprost w karcie zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego, której wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania.

Nawet gdyby system informatyczny, za pomocą którego państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni prowadzą powiatowy rejestr zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych w postaci elektronicznej, nie został wyposażony w narzędzia, pozwalające na filtrowanie lub sortowanie wpisów, aby w prosty sposób uzyskać dane wskazane w pytaniu wnioskodawców, to zapoznanie się ze zgłoszeniami niepożądanych odczynów poszczepiennych, nadesłanymi w interesującym skarżącego i jego żonę okresie, a następnie zsumowanie ich ilości i skopiowanie z kart zgłoszeń objawów, związanych z poszczególnymi odczynami, zdaniem Sądu nie będzie świadczyć o wytworzeniu informacji przetworzonej. Posiadane przez organ informacje nie będą bowiem poddane procesom, mającym na celu przekształcenie ich w informację przetworzoną, która w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Powyższe stwierdzenie zachowa aktualność nawet w przypadku, gdyby PPIS w Skierniewicach był zobowiązany do wyszczególnienia jedynie ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych ze wszystkich dokonanych zgłoszeń. Organ wyłącznie odnajdzie, wyselekcjonuje i usystematyzuje dane, które posiada, nie tworząc przy tym jakościowo nowych informacji.

Zarówno PPIS w Skierniewicach, jak i ŁPWIS nie wskazały przy tym, choćby szacunkowo, ilości kart zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, które organ musiałby przeanalizować w celu udzielenia odpowiedzi wnioskodawcom. Organy nie przedstawiły także nakładu pracy, koniecznego do odnalezienia potrzebnych danych, czy też kosztów, jakie organ musiałby ponieść w związku z poszukiwaniem wnioskowanych informacji. Przyjąć zatem należy, iż organy nie wykazały, aby w związku z koniecznością udostępnienia żądanych przez wnioskodawców danych, wymagane było zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów organu, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością.

W ocenie Sądu nie sposób więc uznać, aby dane dotyczące ilości niepożądanych ciężkich odczynów poszczepiennych, odnotowanych w obszarze działania PPIS w Skierniewicach w ciągu ostatnich 5 lat, stanowiły informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji uwzględnią powyższe rozważania, w szczególności zaprezentowaną przez Sąd wykładnię pojęcia "informacja przetworzona", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organy zobowiązane będą do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku i jego analizy na podstawie właściwie zastosowanych przepisów ustawy. Ponadto organy zachowają prawidłowy tryb procedowania, biorąc pod uwagę, iż zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i wszelkie pisma w toku postępowania administracyjnego, a również odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zostały złożone przez M.J. i J. J. Tymczasem Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznał jedynie odwołanie M.J., nie wyjaśniając jednocześnie przyczyn pominięcia J.J. w swoim rozstrzygnięciu.

Równie istotne będzie też prawidłowe ocenienie zakresu żądania wynikającego ze złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ocena ta powinna się odnosić do ustalenia czy wszystkie punkty wniosku mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej" oraz czy organ jest w ich posiadaniu, co będzie wiązało się też z odpowiednią formą załatwienia wniosku.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.