Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Poddębicach zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy w Dalikowie z dnia 31 października 2019 r., Nr XVI/88/2019, w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dalików".
Prokurator zarzucił, że uchwała wydana została z istotnym naruszeniem przepisów prawa poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.) - zwanej dalej: "ustawą" - poprzez pominięcie w regulaminie postanowień dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich.
Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Była bowiem adresowana do mieszkańców i osób przebywających na terenie gminy Dalików. Regulamin będący załącznikiem do wskazanej uchwały wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt. 1-8 i ust. 2a pkt. 1-5 ustawy. Musi on zawierać postanowienia mieszczące w granicach wskazanej delegacji ustawowej. W uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy.
Rada Gminy w Dalikowie w § 11 Regulaminu wskazała jedynie wymagania jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co nie jest wystarczające do uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegacje ustawową wskazana w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Celem upoważnienia ustawowego było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jak też wskazanie obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy. Brak tej regulacji oznacza, że uchwała pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy i tym samym nie wypełnienia delegacji ustawowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dalików wyjaśniła, że z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wynika, że obowiązkiem Rady było określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej - w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Celem upoważnienia zawartego w pkt 7 było zobligowanie organu gminy m.in. do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, powinny być wyłączone z możliwości prowadzenia na nich chowu zwierząt gospodarskich. Jednakże Gmina Dalików jest gminą wiejską, w której tereny rolnicze stanowią przeważającą większość terenów wchodzących w skład gminy. W ocenie organu stanowiącego regulamin brak jest na terenie tej gminy obszarów i nieruchomości w stosunku, do których wprowadzenie przedmiotowego zakazu byłoby uzasadnione. Zgodnie z cytowanym przepisem rada gminy ma prawo wprowadzić zakaz, o którym wyżej mowa, lecz brak jest zdaniem organu obowiązku wprowadzenia takiego zakazu, jeśli sytuacja faktyczna tego nie wymaga. Podkreślić również należy, że Dział VI Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dalików przyjęty uchwałą Rady Gminy Dalików nr XVI/88/2019 z 31 października 2019 r., w którym wskazuje się wymagania zwierząt gospodarskich na obszarach wyłączonych z produkcji rolniczej jest niezmieniony od 2016 r. i do tej pory nie został zakwestionowany. Nadto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dalików został pozytywnie zaopiniowany w dniu 24 października 2019 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poddębicach. Jej nieprawidłowości w tym zakresie nie dopatrzył się również organ nadzoru. Zaskarżona uchwała w dniu 26 listopada 2019 r. ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego poz. 6226, bez wniesienia zastrzeżeń przez Wojewodę Łódzkiego. Wobec powyższego Rada Gminy Dalików wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - dalej: "u.s.g." - gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https:///orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej: "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Wyliczenie elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść powołanego wyżej przepisu. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13, dostępne w CBOSA).
Prokurator zarzucił sprzeczność treści § 11 zaskarżonego Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Sąd orzekający w sprawie podziela zarzuty i argumentację skarżącego. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez Radę Gminy Dalików w § 11 ust. 1 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii czyni zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17; wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 12/20).
Wobec powyższego stwierdzić należy wnoszący skargę Prokurator słusznie dopatrzył się sprzeczności Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Konieczność wskazania tej regulacji, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższej kwestii nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowiło zatem istotne naruszenie prawa, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności § 11 zaskarżonego Regulaminu w całości.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 11 Regulaminu stanowiącego Załącznik do zaskarżonej uchwały.
IB