Uzasadnienie
II SA/Łd 302/22
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga T.M., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z. w R., na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim z 17 lutego 2022 r. [znak: WA.ZUO.3.4700.626.2022.KM] określającą dla skarżącego za rok 2022 r. opłatę stałą w wysokości 667 zł (słownie: sześćset sześćdziesiąt siedem złotych) za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości M. Z akt sprawy wynika, że informacją roczną z 25 stycznia 2022 r. (Nr 626 ZZ, Piotrków Trybunalski OS/2022) Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił wysokość opłaty stałej za usługi wodne dla T. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z. w R. w kwocie 667,00 zł (słownie: sześćset sześćdziesiąt siedem złotych) za okres 1 stycznia 2022 r. - 31 grudnia 2022 r.
Powyższa opłata ustalona została na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 2233 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne] oraz w oparciu o pozwolenie wodnoprawne wydane decyzją Starosty Białobrzeskiego z 20 września 2010 r. (znak: [...]). Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500.00 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 13,16 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00365556 m³/s. Informację doręczono 3 lutego 2022 r.
Pismem z 3 lutego 2022 r. skarżący złożył reklamację, podnosząc, iż "przy ustalaniu opłaty błędnie przyjęto pobór wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym. (...) Pobór wody wyrażony m³/s został przeliczony z poboru dobowego, gdzie Qmax.d = 13,16 m³/d zamiast poboru godzinowego wynoszącego Qrmax.h= 3,73 m³/h. Stąd zamiast poboru określonego w informacji w wysokości 0,00365556 m³/s, winno być 0,00103611 m³/s."
Nie uznając wyżej wymienionej reklamacji, zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ustalił wysokość opłaty stałej za usługi wodne dla skarżącego w wysokości 667 zł.
W uzasadnieniu organ podniósł, że Z. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Białobrzeskiego z 20 września 2010 r. na pobór wód podziemnych z ujęcia znajdującego się na działce nr ewid.[...] w Miejscowości M. co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy - Prawo wodne obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W pozwoleniu zostały określone następujące ilości wód podziemnych: Q śr.d = 9,86 m³/d, Qśr.h=13,16 m³/h, i Q maxh = 3,73 m³/h.
Dalej organ wyjaśnił, że sporna opłata stała została naliczona z ilości 13,16 m³/h, przeliczonej na m³/s, a nie jak zarzuca skarżący z ilości wyrażonej w m³/d. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500.00 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 13,16 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00365556 m³/s.
Przeliczenia dokonano zgodnie z dodanym do ustawy - Prawo wodne art. 552a, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r. Do ustalenia opłaty stałej za przedmiotową usługę wodną należało przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która w przeliczeniu na m³ /s będzie stanowić maksymalną wartość.
W ocenie organu stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, która stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępniania zasobów wody i tylko powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością poboru wody, jaka może być pobrana w jednostce czasu odpowiadać będzie funkcji tej opłaty. Ponadto organ podniósł, że rozwiązanie to koreluje wprost z regulacjami zawartymi w art. 271 ust. 2 ustawy - Prawo wodne oraz § 1 ust 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które przysługują się pojęciem maksymalnego poboru wód.
W skardze do sądu T.M. zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., jak również art. 552a ustawy - Prawo wodne.
Strona wskazała, że pozwolenie wodnoprawne, którym się legitymuje, ustala maksymalną ilość poboru godzinowego wód podziemnych wynoszące Qmax.h = 3,73 m³/h. Przeliczając, zgodnie z zapisami art. 552a ustawy - Prawo wodne, maksymalną ilość poboru godzinowego wód podziemnych wyrażoną w m³ na godzinę na m³ na sekundę otrzymujemy wynik 0,00103611 m³/s. Tymczasem organ dokonał przeliczenia średniego godzinowego poboru wód podziemnych wynoszącego, zgodnie z wyżej wymienioną decyzją Starosty Białobrzeskiego, Qśr.h = 13,16 m³/h, co po przeliczeniu na m³ na sekundę dało wynik 0,00365556 m³/s.
Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 4 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 29 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak stosownego oświadczenia skarżącego potwierdzającego możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 4 sierpnia 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne], a w szczególności art. 271 ust. 2 oraz art. 552a pkt 1 tej ustawy oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 736) [dalej: rozporządzenie Rady Ministrów].
Sąd zauważa, że powyżej powołana ustawa - Prawo wodne została znowelizowane ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170) [dalej: ustawa nowelizująca], która weszła w życie 23 listopada 2019 r
Na mocy art. 1 pkt 88 ustawy nowelizującej dodany został art. 552a ustawy - Prawo wodne. W art. 9 ustawy nowelizującej wskazano, że art. 552a ustawy - Prawo wodne stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej wskazano m.in., że zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie przepisu, jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s (zob. druk sejmowy nr 3695 - rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw). Na gruncie poprzedniego stanu prawnego przepis art. 271 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, który do wyliczenia stawki opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazywał m.in. maksymalną ilość wyrażoną w m³/s, budził bowiem liczne wątpliwości interpretacyjne, rozstrzygnięte w orzecznictwie sądowym w ten sposób, że w przypadku braku w pozwoleniu wodnoprawnym parametru w postaci m³/s do wyliczenia opłaty stałej stosowano określony w tym pozwoleniu współczynnik poboru rocznego.
Od 1 stycznia 2020 r. podstawę ustalenia tej opłaty w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne nie zawiera współczynnika m³/s, określa art. 271 ust. 2 oraz art. 552a pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Stosownie do pierwszego z tych przepisów wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej, wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W myśl drugiego z powołanych przepisów w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m³/s, ustalenia wysokości opłaty stałej usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m³ na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m³/s. Stawka opłaty, o której stanowią te przepisy, na mocy w § 15 ust. 1 rozporządzenia rady Ministrów, wynosi 500 zł na dobę za 1 m³/s za pobór wód podziemnych.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym (decyzja Starosty Białobrzeskiego z 20 września 2010 r., nr 69/10), które nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 545 ust. 7 ustawy - Prawo wodne pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 573 ustawy (z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne) zachowują moc.
Wspomniane wyżej pozwolenie wodnoprawne nie określa zakresu korzystania z wód wyrażonego w m³/s, za to czyni to w następujący sposób: "Qśr.d= 9,86 m³/d; Qśr.h= 13,16 m³/h; Qmax.h= 3,73 m³/h".
Organ miał zatem obowiązek, aby obliczając wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, uwzględnić wyznaczony w pozwoleniu wodnoprawnym parametr maksymalnej ilości wód podziemnych wyrażonej w m³/h (w tym przypadku "Qmax.h= 3,73 m³/h") i przeliczyć go na wartość wyrażoną w m³/s. Tymczasem organ dokonał przeliczenia ilości wyrażonej jako "Qśr.h= 13,16 m³/h". Wyjaśnić zatem należy, że organ nie zastosował prawidłowo art. 552a w zw. z art. 271 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 9 ustawy nowelizującej z niżej opisanych powodów.
Po pierwsze, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wymagało dokonania przez organ odpowiednich zabiegów interpretacyjnych, których efektem było przyjęcie, że w przypadku, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym nie zostały określone maksymalne wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo wodne - dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Parametrem tym z reguły jest godzinowy wskaźnik poboru wody. Również w niniejszym postępowaniu należało dokonać przeliczenia maksymalnego dozwolonego poboru wód wyrażonego w m³ na godzinę.
Podkreślenia tu zdecydowanie wymaga, że na przestrzeni lat art. 128 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. zmieniał się, ale nigdy parametru średniogodzinowego nie przewidywał. Powołany przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego z 20 września 2010 r. (nr [...]) nakazywał ustalić dozwolony maksymalny pobór wody wyrażony w m³ na godzinę oraz średnią ilość m³ na dobę (w późniejszym czasie ten przepis jeszcze nakazywał ustalenie maksymalnego poboru wody w m³ na rok). Jeżeli zatem analizowane przepisy nie dawały podstawy do ustalania średniej ilości pobieranej wody w m3 na godzinę, to również w obecnie kontrolowanym postępowaniu zabrakło podstawy prawnej do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych w oparciu o taki parametr pozaustawowy.
Po drugie, należy dostrzec, że omawiane pozwolenie wodnoprawne zawiera wewnętrzne sprzeczności: skoro bowiem określono już maksymalny dopuszczalny pobór wody na poziomie 3,73 m³ na godzinę oraz dopuszczalny średniodobowy pobór wody na poziomie 9,86 m³, a jednocześnie z tej samej decyzji wynika, iż udzielono zgody na wykorzystanie pompy o wydajności 6 m³ na godzinę, to z powodów czysto rachunkowych niemożliwy do pogodzenia z powyższym jest wskaźnik średniogodzinowy na poziomie 13,16 m³. Zatem również i ten aspekt przemawia przeciwko ferowanemu przez organ rozstrzygnięciu.
Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnianiu.
Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Natomiast w punkcie drugim wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wpis od skargi w wysokości 100 złotych).
dc