Uzasadnienie
A. J. zaskarżyła uchwałę nr LXVII/561/06 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Pabianice, zarzucając naruszenie:
- - art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie i ustalenie przeznaczenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. w sposób sprzeczny z ustaleniami studium, poprzez odstąpienie od ustaleń studium w zakresie przeznaczenia terenów w uchwalonym planie miejscowym.
Wobec tego wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, z jednoczesnym zobowiązaniem organu do usunięcia dokonanego naruszenia prawa dokonanego w zakresie ustalenia, iż nieruchomość położona przy ul. [...] w P. umiejscowiona jest na terenach o przeznaczeniu wiodącym produkcyjno-usługowym. Ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania
W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości położonej przy [...] w P., działka nr [...], położonej w jednostce przestrzennej [...] i [...]. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość położona jest na terenie o przeznaczeniu z przewagę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie skarżącej zaskarżoną uchwałą Rada Miejska ustaliła przeznaczenie terenu, na którym leży przedmiotowa nieruchomość na teren z przewagą działalności produkcyjno-usługowej. Tymczasem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie od 1 kwietnia do 31 grudnia 2006 r., to jest w okresie procedowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Pabianicach odstąpiła od przewidzianych w studium ustaleń w zakresie przeznaczenia terenów w uchwalonym planie miejscowym, a zaskarżona uchwała zmienia ustalenia studium, co powoduje nieważność uchwały w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość stanowiąca własność skarżącej. Skarżąca dodała, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 24 stycznia 2022 r., jednak na skutek wezwania organ nie zmienił swoich dotychczasowych ustaleń.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pabianicach wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały Nr XLV/463/22 Rady Miejskiej w Pabianicach z 24 marca 2022 r. w sprawie uznania za bezzasadne wezwania z 28 stycznia 2022 r. do usunięcia naruszenia prawa.
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono natomiast, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren przy ul. [...] (działka nr [...]) położony jest w jednostkach przestrzennych: [...] i [...].
Zgodnie z zapisami ww. planu:
§ 23.
- 1. Na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem U/MN ustala się:
- 1) przeznaczenie terenów:
- a) usługi oraz działalność gospodarczą rzemieślniczą o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki, jako podstawowe przeznaczenie terenu,
- b) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną towarzyszącą funkcji usługowej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu,
- c) urządzenia obsługi technicznej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu,
- d) wyklucza się przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej);
W ramach warunków zagospodarowania działki ustalone jest między innymi, że:
- a) obowiązuje wyprzedzająca realizacja obiektu usługowego w stosunku do zabudowy mieszkaniowej lub dopuszcza się równoczesną realizację obiektu usługowego wraz z zabudową mieszkaniową, § 41. Ustala się następujące zasady w zakresie zagospodarowania ulic:
- 1) ustala się następujący podział ulic:
- a) ulice (drogi) publiczne pełniące funkcje w miejskiej sieci ulicznej (KD) oznaczone na rysunku planu symbolami:
KD-G - ulice główne,
KD-Z - ulice zbiorcze,
KD-L - ulice lokalne,
KD-D - ulice dojazdowe, (...)
- 5) dla ulic lokalnych KD-L ustala się:
- c) [...]- na odcinkach od [...] do ulicy [...] i od ul. [...]do ul. [...] - KD-L1/2:
szerokość w liniach rozgraniczających 12,0 - 20,0 m, jedna jezdnia, dwa pasy ruchu.
Zważając na cytowaną powyżej treść ustaleń planu, organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie "o przeznaczeniu wiodącym produkcyjno-usługowym". Poruszana przez skarżącą kwestia zgodności omawianego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Pabianic winna być bowiem rozpatrywana w oparciu o studium obowiązujące w dacie uchwalania planu miejscowego, tj. w oparciu o uchwałę nr XLIX/436/05 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Pabianic". Zgodnie z ustaleniami przyjętymi uchwałą z 10 sierpnia 2005 r. nieruchomość położona przy ul. [...] zlokalizowana była na obszarze oznaczonym symbolem U/MN - usługi komercyjne z dopuszczalną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Oznacza to, iż cytowane powyżej zapisy obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są zgodne z ustaleniami studium, które obowiązywało w czasie procedowania tego planu i w dniu podejmowania przyjmującej go uchwały Rady Miejskiej.
Ponadto organ nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby Rada Miejska w Pabianicach odstąpiła od dokonania czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem jak stanowi § 1 ust. 3 pkt 4 kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Pabianicach: "Stwierdza się zgodność planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic, uchwalonego uchwałą Nr XVIII/!84/99 Rady Miasta Pabianic z dnia 01.12.1999 r., wraz ze zmianami: uchwałą Nr XXIII/248/2000 Rady Miasta Pabianic z dnia 29.03.2000 r. i uchwalą Nr XLIX/436/05 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 10.08.2005 r.". Oznacza to, że Rada Miejska dokonała czynności określonych powyższym przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na rozprawie przeprowadzonej 13 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zaskarżona uchwała w ocenie skarżącej jest niezgodna z aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pabianic zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 20 czerwca 2012 r. nr XXVII/316/12 w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Pabianic.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.- p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że wprawdzie przepisami art. 2 pkt 1 oraz art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. został zniesiony zawarty w wyżej przytoczonym przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, a przepis art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został uchylony oraz zmieniony został termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a., jednakże na mocy art. 16 i art. 17 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej, zmiany te dotyczą wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.
W konsekwencji wystąpienie z wezwaniem w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkuje, możliwość skutecznego zaskarżenia uchwały podjętej przed dniem 1 czerwca 2017 r. i warunek ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w której przedmiotem skargi jest uchwała z dnia 29 czerwca 2006 r.
Zgodnie ze wskazanym art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w jej brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z przytoczonego przepisu wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Z regulacją tą koresponduje art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), wedle którego w przypadku aktów innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto zakres kontroli został przez ustawodawcę ograniczony treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia.
Z kolei, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), w przypadku, o którym mowa m.in. w art. 52 § 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Odnosząc się do kwestii zachowania terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego wskazać należy, że zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60), przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 30 dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 60 dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu.
Zatem po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg drugi z ww. terminów – sześćdziesięciodniowy. Jeśli natomiast przed jego upływem organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.
W niniejszej sprawie skarżąca wypełniła warunek dopuszczalności skargi, gdyż przed wniesieniem skargi do sądu, pismem z 24 stycznia 2022 r. wezwała Radę Miejską w Pabianicach do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, które organ otrzymał 28 stycznia 2022 r. Rada Miejska udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podejmując uchwałę z dnia 24 marca 2022 r. nr XLV/463/22 w sprawie uznania za bezzasadne wezwania z 28 stycznia 2022 r. do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała ta została doręczona skarżącej 4 kwietnia 2022 r. Skarga zaś została nadana 15 marca 2022 r. zatem z zachowaniem terminu do jej wniesienia.
Przechodząc do rozpoznania samej skargi, to jej przedmiotem skarżąca uczyniła uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 29 czerwca 2006 r., nr LXVII/561/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Pabianice, wywodząc interes prawny do zaskarżenia rzeczonej uchwały z prawa własności do nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], przy [...] w P., położonej w jednostce przestrzennej [...] i [...], zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą. Tym samym w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącej przysługuje legitymacja skargowa.
Zaznaczyć także wypada, że kwestionowana uchwała była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
I tak po pierwsze wyrokiem z 12 lutego 2016 r., II SA/Łd 938/15 tutejszy sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 29 czerwca 2006r. Nr LXVII/561/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic w części dotyczącej § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b odnoszącej się do działek o numerach [...] i [...] obręb [...] w P. położonych przy ulicy [...] i [...], nr jednostki terenu [...]. Wymienionym wyrokiem sąd, dokonał analizy trybu przygotowania zaskarżonej uchwały, jak i jej zgodności z zasadami sporządzania planu i w treści uzasadnienia wprost stwierdził, że uregulowania planu miejscowego w części dotyczącej działek nr [...] i [...] pozostają w oczywistej sprzeczności z regulacjami studium. Z tego wynika, że analiza trybu przygotowania skarżonej uchwały została dokonana w zakresie interesu prawnego strony wnoszącej skargę ww. postepowaniu sądowym. Wyrok ten został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 22 lutego 2018 r., II OSK 1106/16 oddalił skargę kasacyjną.
Po wtóre wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., II SA/Łd 387/21 tutejszy sąd oddalił kolejną skargę na uchwałę z dnia 29 czerwca 2006r. Nr LXVII/561/06, w uzasadnieniu którego sąd wprost stwierdził, że "z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi. W następstwie przeprowadzonej oceny Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. nie stwierdzając w tym zakresie, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania. Przedłożona dokumentacja planistyczna zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, ustalenia i zgody.
Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ odpowiadały wymogom ustawy i zostały należycie udokumentowane". Wyrok ten jest nieprawomocny.
Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Jak bowiem szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 i postanowieniu z 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09, zawierających wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy.
Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego".
Aktualnie utrwalone jest orzecznictwo, że okoliczność, iż uchwała w przedmiocie planu miejscowego poddana była kontroli sądowej nie oznacza, że nie można wnieść skutecznej skargi odnośnie konkretnych terenów objętych uchwałą, co do niezgodnego z prawem ich przeznaczenia. Poglądy takie są wynikiem tego, że aby dokonać oceny, czy przeznaczenie w planie konkretnej działki jest zgodne z prawem, w szczególności czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, konieczne jest wnikliwe przeanalizowanie stanowiska właściciela działki, dlaczego określone przeznaczenie jego nieruchomości narusza prawo oraz motywów, którymi kierował się organ, dokonując takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości. Takiej analizy i oceny odnośnie każdej z działek objętych planem, nie dokonuje się w postępowaniu sądowym badającej zgodność z prawem uchwały o prawie miejscowym, ponieważ w takim postępowaniu nie uczestniczą wszyscy właściciele nieruchomości objętych kontrolowanym planem, a jedynie podmiot skarżący, którzy nie są nawet w stanie przedstawić wszelkich możliwych zarzutów, odnośnie wszystkich nieruchomości, jakie obejmuje kontrolowana uchwała.
Sąd rozpoznający niniejszą skargę, biorąc także pod uwagę, że wspomniany wyrok z 26 sierpnia 2021 r. jest nieprawomocny, zastosował się do wskazanych wyżej zasad, badając sprawę w granicach określonych indywidualnym interesem prawnym skarżącej.
Dodać należy, że jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest nie tylko wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym strony skarżącej, lecz także, że interes ten naruszają. Wynika to ze sposobu, w jaki ustawodawca ukształtował na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację procesową. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Przy czym, ów interes prawny musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego powinno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12, z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14).
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są, co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19). Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego (por. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20).
Przechodząc zatem do oceny merytorycznej skargi wskazać należy, że zgodnie z powyższym ocena uchwały może zostać dokonana wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej. Przepisy u.p.z.p. określają natomiast rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, iż tego rodzaju skutek powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego;
2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącej posiadającej tytuł prawny do oznaczonych nieruchomości objętych planem, natomiast uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącej. Sąd, kontrolując zaskarżony akt w zakresie przestrzegania zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącej. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącej.
Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic, uchwalonego uchwałą Nr XVIII/!84/99 Rady Miasta Pabianic z dnia 1 grudnia 1999 r., wraz ze zmianami dokonanymi uchwałą Nr XXIII/248/2000 Rady Miasta Pabianic z dnia 29 marca 2000 r. i uchwalą Nr XLIX/436/05 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 10 sierpnia 2005 r., co wynika z treści § 1 ust. 4 kwestionowanej uchwały
Zdaniem sądu, procedura planistyczna, poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały, w granicach interesu prawnego skarżącej, została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p., co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowości procedowania planu nie podważono w skardze, a jej zarzuty sprowadzają się do naruszenia art. 20 u.p.z.p., a sąd odniesie się do nich w dalszej części uzasadnienia. W konsekwencji szczegółowa analiza czynności podjętych w trybie art. 17 u.p.z.p., z uwagi na brak zarzutów w tym zakresie, pozostaje w niniejszym uzasadnieniu poza szerszym zakresem zainteresowania składu orzekającego w sprawie niniejszej.
Skoro zatem skargi sprowadzają się w zasadzie do naruszenia przez organ art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy zauważyć, iż organ planistyczny pozostając związanym zapisami studium zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., obowiązany był je uwzględnić konstruując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W ujęciu systemowym stopień uwzględnienia ustaleń studium w miejscowym planie nie wyraża się w nakazie przeniesienia do planu zapisu studium lecz oznacza zakaz zmiany ustaleń studium w przepisach planu. Zmiana ustaleń studium będzie zatem miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., II OSK 1413/18). Przyjmuje się natomiast, że plan miejscowy może doprecyzować zasady wyrażone w studium w sposób, który nie prowadzi do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 85/14).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że poza sporem pozostaje, że nieruchomość skarżącej znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...] i [...], a skarżąca naruszenia art. 20 u.p.z.p. upatruje w tym, że według niej zaskarżoną uchwałą Rada Miejska zmieniła przeznaczenie terenu, na którym leży jej nieruchomość, na teren z przewagą działalności produkcyjno-usługowej, co jest niezgodne ze studium.
W ocenie sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze przyjęte planie przeznaczenie działki skarżącej w odniesieniu do symbolu U/MN jest zgodne z zapisami studium uwarunkowań i odpowiada przeznaczeniu tego terenu wskazanemu w studium.
Punkt 3.4.4 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pabianic (uchwała nr XLIX/436/05 z dnia 10 sierpnia 2005 r.) zawiera podstawowe typy terenów wyróżnione w strukturze funkcjonalnoprzestrzennej i wytyczne w zakresie zagospodarowania, gdzie w opisanej w planie strukturze funkcjonalno-przestrzennej ze względu na sposób użytkowania i zagospodarowania wyodrębniono między innymi tereny zabudowy usługowej, a wśród nich oznaczone symbolem U/MN – usługi komercyjne z dopuszczalną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Wskazując jednocześnie, że kształtowanie przestrzeni na tych terenach wymaga:
- – uzupełnienia zainwestowania w granicach terenów budowlanych,
- – porządkowania układów urbanistycznych poprzez racjonalne ukształtowanie sieci dróg dojazdowych,
- – dbałości o ład i kompozycję przestrzenną poprzez ustalenie form zabudowy.
Natomiast kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 13 ustala zasadę podziału obszaru objętego planem: na jednostki przestrzenne oznaczone symbolami literowymi od A do T, których granice oznaczono na rysunku planu (ust. 1). W ramach każdej jednostki przestrzennej wyodrębnia się tereny o różnym podstawowym przeznaczeniu wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i ponumerowane kolejnymi numerami (ust. 2). Zgodnie z zasadą ustaloną w ust. 1, 2 wyodrębnia się m.in. tereny o podstawowym przeznaczeniu jako tereny zabudowy usługowej, z podziałem na zabudowę usługową z dopuszczeniem mieszkalnictwa jednorodzinnego - U/MN (ust. 3 pkt 2 lit. e). Ponadto w § 23 m.p.z.p. wskazano, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem U/MN ustala się:
- 1) przeznaczenie terenów:
- a) usługi oraz działalność gospodarczą rzemieślniczą o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki, jako podstawowe przeznaczenie terenu,
- b) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną towarzyszącą funkcji usługowej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu,
- c) urządzenia obsługi technicznej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu,
- d) wyklucza się przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej).
Wobec powyższego sąd stwierdził, że organ kształtując, w tym zakresie, postanowienia miejscowego planu w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, działał w granicach ustalonych przez studium i prawidłowo zastosował art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie są one uzasadnione, albowiem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (obecnie plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium). Dodać należy, iż badanie zgodności zaskarżonego planu powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik, skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu, który został uchwalony 29 czerwca 2006 r., wiążąc zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały ze studium z treścią uchwały Rady Miejskiej w Pabianicach z 20 czerwca 2012 r. nr XXVII/316/12. Przywołane przez skarżącą w skardze studium zaczęło obowiązywać po 6 latach od uchwalenia zaskarżonego planu i jest zupełnie nieprzydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Tym samym zarzut niezgodności planu miejscowego uchwalonego w 2006 r. ze studium, uchwalonym w 2012 r., jest oczywiście nieuzasadniony. Ocena zgodności treści planu sięga stanu prawnego i faktycznego z dnia podjęcia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym treść później uchwalonego studium nie ma znaczenia dla oceny zgodności m.p.z.p. ze studium i z prawem.
Podkreślić należy mimo tego, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, a plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium.
Tym samym skoro treść kwestionowanego planu jest konsekwencją zapisów przyjętych w studium, to postulat skargi, odnoszący się do naruszenia art. 20 u.p.z.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca nie wykazała w treści skargi na czym miałoby polegać naruszenie art. 20 u.p.z.p., koncentrując swe zarzuty wokół przeznaczenia terenu obejmującego jej działkę na teren o przeznaczeniu wiodącym produkcyjno-usługowym, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Tym samym w ocenie sądu kontrolowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej jest zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego został uchwalony, a tym samym wbrew zarzutom skargi nie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
a.bo.