Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Wieluniu zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy w Galewicach numer XXIV/129/2016 z 29 grudnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Galewice, zarzucając naruszenie przepisów prawa tj.:
- 1) art. 4 ust 2 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) - dalej zwaną: "ustawą", poprzez zaniechanie w przepisie § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, podczas, gdy ustawa, taki wymóg nakłada;
- 2) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż jeden raz na rok;
- 3) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 ust. 2 uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione.
Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Galewicach w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 87 ust 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty te mają ograniczony zasięg terytorialny obowiązywania, są aktami normatywnymi niższego rządu i powinny być zgodne z aktami wyższego rzędu.
Wobec powyższego organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Mając na uwadze powyższe Prokurator wskazał, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.
W załączniku zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy Galewice, w przepisie § 1 ust. 1, ustanowiono obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania oraz odbierania lub przyjmowania od właścicieli nieruchomości wskazanych w punktach od 1 do 11 frakcji odpadów komunalnych tj. papier, szkło, tworzywa sztuczne, metale, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte bateria i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne. Wśród wskazanych frakcji brakuje wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a) ustawy, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów. Tymczasem ustawa stanowi, że uchwała rady gminy ma określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.
Uchwałą wskazano w § 1 ust. 1 punktach od 1 do 4, cztery z obowiązkowych wymienionych ustawą frakcji odpadów, zabrakło kolejnego rodzaju tj. odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów. W pkt 10 wskazano na odpady zielone, jednak pojęcie bioodpadów, jest pojęciem szerszym niż odpady zielone. Tym samym organ uchwałodawczy nie zrealizował nałożonego na niego ustawą wymagania, czym naruszył przepis prawa.
Dalej Prokurator podkreślił, że § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazano, że pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesiące oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż jeden raz na rok. Rada gminy przekroczyła delegację ustawową, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Gdyby bowiem ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak ma to miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3, dotyczącym częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Takiego wymogu w art. 4 ust. 2 pkt 2 natomiast ustawodawca nie zawarł.
Następnie Prokurator wyjaśnił, że w § 10 ust. 2 załącznika do uchwały, wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy, ograniczyła jego swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas, gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu zdrowia czy wieku psa, jego rasy i cech anatomicznych. Niemniej jednak nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy i w kagańcu.
Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu i smyczy i kagańca. Prokurator nawiązał do art. 77 Kodeksu wykroczeń i wyjaśnił, że chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie jego bezwzględnego posłuszeństwa.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Galewicach wniosła o umorzenie postępowania.
Organ wyjaśnił, że Rada Gminy po zapoznaniu się ze skargą uznała zarzuty w niej podniesione za zasadne i niezwłocznie wykonała czynności zmierzające do zmiany uchwały Nr XXIV/129/16 poprzez wyeliminowanie wadliwych postanowień w niej zawartych, podejmując uchwałę Nr XIX/101/20 z 8 stycznia 2020 r., zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Galewice.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - dalej: "u.s.g." - gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https:///orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej: "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Wyliczenie elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść powołanego wyżej przepisu.
Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13, dostępne w CBOSA).
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.:
- - wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a);
- - rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników (art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b);
- - obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6).
W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy w zakresie, w jakim Regulamin nie przewiduje wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady. W dacie uchwalania Regulaminu ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywała obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady. Obowiązek ten został nałożony na gminy dopiero ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 6 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1589), przy czym rada gminy została zobowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 września 2020 r.
Zdaniem Sądu nie jest też zasadny zarzut niezgodności z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zapisu zawartego w § 10 ust. 2 uchwały. W unormowaniu tym wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia.
Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy jest treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, dostępne: CBOSA).
W ocenie sądu regulacja § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały mieści się w delegacji ustawowej, nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe.
Zasadny okazał się jednak zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego przez Radę Gminy w Galewicach w § 6 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten został zawarty w rozdziale dotyczącym warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zakwestionowana regulacja stanowi, że "Pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesiące oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż 1 raz na rok". Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez między innymi: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...).
Skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Co więcej Rada Gminy zmodyfikowała wskazaną regulację przez jej nieuprawnione rozszerzenie. Rada nałożyła bowiem na właścicieli obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Z kolei wykroczenie przez Radę Gminy poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy oznacza, że § 6 ust. 3 Regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania wyjaśnić należy, że zmiana uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi. Rada Gminy formułując ten wniosek nie wzięła pod uwagę, że zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania, a ściślej od jej ogłoszenia. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc).
Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Dlatego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu co do zasadności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały mają istotne znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).
Reasumując, zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi. Skoro zaś postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe, nie było podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 ust. 3 Regulaminu oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części.
a.tp.