Uzasadnienie
II SA/Łd 316/20
Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A.M. od decyzji Wójta Gminy B. z [...] r. (Nr [...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. M., działając na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
W dniu 8 stycznia 2020 r. A.M. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej GOPS w B.) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. M., ur. [...] stycznia 1988 r. Decyzją z [...] r. Kierownik GOPS w B., działając z upoważnienia Wójta Gminy B., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji uznał, że przeszkodą w uwzględnieniu wniosku jest fakt, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury z ZUS od maja 2019 r.
Od powyższej decyzji odwołała się A.M. podnosząc, że jej córka wymaga stałej opieki osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu, która bezsprzecznie sprawuje ona. Wskazała, że od 1993 r. pobierała wcześniejszą emeryturę w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, natomiast od maja 2019 r. pobiera emeryturę w wysokości 1.061,14 zł. Przytoczyła ponadto orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy przyznać nawet wówczas, gdy pobiera się emeryturę. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że mając na uwadze literalne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należy, że wprost wyłączają one prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą świadczenia pielęgnacyjnego. Jak podniosło Kolegium, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Z uwagi na wskazany powyżej cel, ustawodawca wyłączył z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osoby te – jak wskazało Kolegium - nie pozostają bez pomocy ze strony państwa, a dochód wynikający ze świadczenia pracy został zastąpiony prawem do innych świadczeń, w tym do emerytury.
Dalej organ odwoławczy podniósł, że przepisy ustawy nie umożliwiają przy ustalaniu prawa do świadczeń opiekuńczych dokonywania miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, zakładając, że nie jest możliwy zbieg świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Co istotne, jak podkreślało Kolegium, świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne.
Bezsporne w rozpatrywanej sprawie jest, że występująca o świadczenie pielęgnacyjne A.M., jako matka M. M., należy do kręgu osób mogących się ubiegać o przyznanie tego świadczenia. Nie budzi również wątpliwości, w świetle treści załączonego do akt sprawy orzeczenia lekarskiego, stan zdrowia córki skarżącej. M. M., ur. [...] stycznia 1988 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] września 2007 r.). W orzeczeniu, wydanym na stałe, wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 1988 r., znaczny stopień niepełnosprawności datuje się natomiast od października 2003 r.
Z materiału dowodowego wynika jednak, że A.M. ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego od 1 maja 2019 r. (decyzja ZUS z [...] maja 2019 r.). zdaniem Kolegium, jest to negatywna przesłanka ustawowa, wystąpienie której uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak tym samym możliwości uwzględnienia zarzutów odwołania.
Kolegium wskazało, że znane są mu orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone przez skarżącą, jednakże nie popiera wyrażonego w nich stanowiska. W ocenie Kolegium w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma mechanizmów w obrębie regulacji odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego, które pozwalałyby na dokonanie kompensacji świadczeń. Brak jest w związku z tym możliwości, aby osobie mającej ustalone prawo do emerytury i pobierającej to świadczenie przyznać świadczenie pielęgnacyjne w kwocie uzupełniającej różnicę pomiędzy wysokością otrzymywanej emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego została przez ustawodawcę określona w art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwotowo, a poza wyjątkiem określonym w art. 17 ust. 4 powoływanej ustawy, nie ma możliwości przyznania go i wypłaty w części.
Organ odwoławczy podniósł ponadto, że tylko ustawodawca, na podstawie wyraźnej regulacji ustawowej, może wprowadzić normę pozwalającą na przyznawanie osobom, które mają ustalone prawo do emerytury i które sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyrównania lub uzupełnienia świadczenia emerytalnego do wysokości przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca nie przewidział jednak takiej możliwości na dzień wydawania przedmiotowej decyzji, a nie jest to rola organów administracji, które mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP).
Organ dodał, że WSA w Poznaniu w wyroku z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/1 zaproponował rozwiązanie, które Kolegium popiera, w myśl którego osoba pobierająca jedno ze świadczeń wyłączających, w analizowanym przypadku emeryturę, może zrezygnować z jego pobierania (w celu wyboru świadczenia korzystniejszego). Emerytura jest bowiem wprawdzie prawem niezbywalnym, lecz należy przyjąć, że zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Takie rozwiązanie pozwoli na zachowanie rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, który nie dopuszcza jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przy jednoczesnym zagwarantowaniu osobie uprawnionej możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.M. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 i wyrażone w nim stanowisko, ze prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala ograniczyć wysokość przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki, pismem z 27 listopada 2020 r., złożyła skarżąca, a organ administracji w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], a istota sporu koncentrowała się na prawidłowości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wskazanej ustawy.
Otóż, stosownie do ww. przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie organy obu instancji, posługując się literalnym brzmieniem tego przepisu przyjęły, że z uwagi na przysługujące skarżącej prawo do emerytury, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydawanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczeniach konsekwentnie stoi na stanowisku, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się tylko do nich ograniczać (wyr. tut. Sądu m.in. z 11 grudnia 2019 r., II SA/Łd 653/19; z 3 września 2020 r., II SA/Łd 313/20). Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009 nr 6, s. 6 i nast.; M. Zieliński, Wykładnia prawa.
Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4, s. 204 i nast.; M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 275 i nast. oraz powołane w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65).
W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19), spowodowała zdaniem składu orzekającego, konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego ówcześnie to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.
Jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, s. 256 i nast. oraz powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne.
Należy przede wszystkim zauważyć, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia.
Reasumując skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).
Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7).
Ustawa o świadczeniach rodzinnych w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, iż zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów.
Przekładając to na realia rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Jednocześnie Sąd w składzie niniejszym podzielił w pełni pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, a także w rozważanym zakresie w wyroku WSA w Łodzi z 12 grudnia 2019 r., II SA/Łd 524/19, dając temu wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Analogiczny pogląd w rozważanej materii wyraził wcześniej także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19).
Zaznaczyć przy tym należy, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy, prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15 oraz z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych zasad. Ich zachowanie nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nieposiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu.
Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z podobnych założeń wyszedł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19.
Zauważyć ponadto należy, co podnosiło także Kolegium, choć w zupełnie innym kontekście i zmierzając do innych rezultatów, że świadczenie emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności jest stabilne i silniej chronione niż świadczenie pielęgnacyjne. Jest zatem świadczeniem bardziej pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Zatem niecelowe i mniej korzystne z punktu widzenia stabilizacji i bezpieczeństwa prawnego byłoby dla strony skarżącej rezygnowanie z świadczenia emerytalnego, celem uzyskania – jak wskazano – mniej stabilnego i pewnego świadczenia pielęgnacyjnego.
Końcowo Sąd pragnie wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Z powyższych uwag wynika, że w niniejszej sprawie niezbędne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozstrzygnięcie takie bowiem nie może pozostać w obrocie prawnym.
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. dc