Uzasadnienie
H. J. L., Z. L. i H.J. L. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr XCI/1603/10 z 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru".
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zapisy zaskarżonej uchwały spowodowały odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. [...] na działce nr 116/17, w obrębie [...], znak sprawy: [...] z [...] lutego 2013 r. oraz odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego (chłodnia) w zabudowie zagrodowej oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działce o nr ewid.: 116/16 oraz działce o nr ewid.: 116/17, obręb [...], znak sprawy: [...], z 9 maja 2014 r. i adekwatnie braku możliwości zabudowy dla działek o nr ewid. nr: 114/1 i 116/15, obręb geodezyjny [...].
Skarżący zarzucili, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 w zw. z art. 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zostali powiadomieni nie tylko o zamiarze objęcia ich działek obszarem chronionym, ale także o podjęciu takiej decyzji bez ich zgody, co w ocenie skarżących stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżących przepisy jasno wskazują co jest obszarem chronionym i tworzenie takich obszarów musi się odbyć za zgodą właściciela gruntu, na którym planuje się ustanowienie obszaru chronionego. Rada Miejska Łodzi ustanawiając uchwałę nr XCI/1603/10 z 7 lipca 2010 r. dopuściła się tym samym naruszenia Konstytucji RP i prawa polskiego. Według skarżących z całą pewnością można stwierdzić, że brak wystąpienia o uzgodnienia powyższych czynności z właścicielami gruntów jest podyktowane próbą uniknięcia wypłaty odszkodowań tudzież zadośćuczynienia za ustanawianie obszarów chronionych. Ustanowienie obszarów chronionych na działkach skarżących stanowi w ich ocenie ograniczenie prawa własności ich nieruchomości.
Skarżący dodali, że wokół ich nieruchomości powstaje dużo nowych budowli jednorodzinnych, co tylko potwierdza, że tereny nadają się pod zabudowę. Potwierdzają to również promesy lokalnych gestorów sieci, gdzie na wszystkie ww. działki skarżący takie przyrzeczenie dostali. Działki mają również możliwość podłączenia do sieci elektroenergetycznej, jak również z dostępem do drogi.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli w pierwszej kolejności o polubowne rozwiązanie tej sprawy poprzez wypłatę przez Radę Miejską Łodzi należnego im odszkodowania w wysokości aktualnej ceny rynkowej za działki budowlane. Opcjonalnie w zamian za grunty skarżący stwierdzili, że mogą przyjąć równie atrakcyjne i tak samo wartościowe jak ich działki, grunty należące do Skarbu Państwa, wolne od jakichkolwiek zabezpieczeń bądź zastawów. Brak przychylenia się do ww. prośby spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego.
Na koniec skarżący wskazali, że działka nr 116/16 obręb [...] należy obecnie do Z. L.., natomiast działka 116/17 obręb [...] należy obecnie do H.J. L..
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Organ podniósł, że skarżący H. J. L. - według jego oświadczenia zawartego na stronie 10 skargi - nie jest właścicielem działek gruntu, co do których upatruje naruszenie interesu prawnego, gdyż zostały one umową darowizny przeniesione na jego synów. Skarżący, nie mając legitymacji procesowej czynnej w sprawie, nie wykazał zatem swojej legitymacji procesowej czynnej, a tym samym istnienia interesu prawnego w niniejszej sprawie.
Kolejną kwestią, która stanowi formalną przesłankę dla odrzucenia skargi przez sąd jest niewypełnienie przez skarżących obowiązku wynikającego z art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy k.p.a. oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zgodnie z którym zwolnienie z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do uchwał organów powiatów oraz organów samorządów województw dotyczy jedynie aktów podjętych po 1 czerwca 2017 r., a więc uchwał podjętych po wejściu w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy k.p.a. oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
W ocenie organu nie został zachowany tryb jej zaskarżenia przewidziany w art. 52 § 4 p.p.s.a., t.j. do Rady Miejskiej w Łodzi nie zostało skierowane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie mając na uwadze, że skarżący H.J. L. nie jest właścicielem działek gruntu, co do których odnosi się jego skarga, nie wykazał związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna.
Organ uznał także za niezasadne kwestie merytoryczne podnoszone przez skarżących. Roszczenia cywilnoprawne o odszkodowanie i o zadośćuczynienie podnoszone przez skarżących wraz ze wskazaniem przez niego konkretnych przepisów cywilnego prawa materialnego nie mogą stanowić podstawy orzekania dla sądu administracyjnego. Jedyną prawną możliwością dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w trybie przepisów administracyjnych stanowią, w ocenie organu, przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.). Ustawodawca określił bowiem w przepisie art. 129 i n. ww. ustawy, że jeśli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części.
Właściciel może też żądać odszkodowania za poniesioną szkodę, która obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości. Zgodnie jednak z art. 129 ust. 4 ww. ustawy z roszczeniami takimi podmiot uprawniony może wystąpić w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący nie wystąpili we wskazanym terminie do organu ani z roszczeniem o wykup nieruchomości, ani z roszczeniem odszkodowawczym. Jego roszczenia na drodze postępowania administracyjnego należy zatem uznać za przedawnione.
W piśmie z 15 czerwca 2020 r. skarżący wskazali na stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., który postanowieniem z [...] lutego 2013 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla ww. działek w uzasadnieniu podając, że przedmiotowa inwestycja usytuowana jest w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "Źródła Neru" i że są na tym terenie fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Nadto, jak stwierdził RDOŚ w Ł., w przypadku gruntów zadrzewionych i zakrzewionych działania niewiążące się z utrzymaniem gruntów czy zalesieniem, a polegające na ich trwałym usunięciu spowoduje zniszczenie ukształtowanego układu i składu gatunkowego szaty roślinnej doprowadzające w konsekwencji do zmiany dotychczasowego użytkowania ziemi. Walorem krajobrazowym tego terenu są m.in. zadrzewienia i zakrzewienia występujące na działkach stanowiących własność skarżącego.
W ocenie RDOŚ w Ł. zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Podobne stanowisko zajął RDOŚ w Ł. w postanowieniu z [...] maja 2014 r., którym również odmówił uzgodnienia warunków zabudowy powołując się na uchwałę nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej Łodzi oraz wszystkie zakazy i reżimy z tą uchwałą związane.
Według skarżących postępowanie prowadzone przez RDOŚ w Ł. potwierdziło, że na terenach ich działek nie można wykonywać żadnej działalności, również rolniczej. W ten sposób nie tylko doprowadzono do sytuacji, że pozbawiono skarżących możliwości przekształcenia ww. terenów na budowlane i odebranie im zabezpieczenia finansowego, ale również możliwości pobierania korzyści z upraw tych ziem.
W kolejnym piśmie z 27 lipca 2020 r. skarżący wskazali, że została im przedłożona do podpisu umowa zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości nr 116/2 i 116/4, obr. [...], celem przeprowadzenia na tych działkach gazowej sieci dystrybucyjnej. Planowana budowa sieci gazowej jest na wniosek właścicieli działek, na których aktualnie buduje się domy, które mają być przyłączone właśnie do tej sieci gazowej. Nowo budowane domy biegną wzdłuż właśnie działki 116/14, tej samej, której skarżący są współwłaścicielami i która zapewnia wszystkim dostęp do mediów. Mając powyższe na uwadze skarżący podnieśli, że im zabrania się podejmowania jakichkolwiek działań na ich działkach, ale RDOŚ wydał pozytywną opinie co do budowy sieci gazowej.
Skarżący zauważyli, że skoro Rada Miejska Łodzi zaskarżoną uchwałą ustanowiła zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Źródła Neru", aby chronić panujące tu ekosystemy leśne i lądowe, to czemu Urząd Miasta zezwala na tak mocno ingerującą w środowisko naturalne inwestycję jak ułożenie rurociągu gazowego na ww. terenach.
Natomiast w piśmie z 17 sierpnia 2020 r. skarżący, odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę podnieśli, że H. J. L. jest właścicielem działek nr 114/1 oraz 116/15 obręb geodezyjny [...]. Działka nr 116/16 obręb [...] należy obecnie do Z. L., z kolei działka 116/17 obręb [...] należy obecnie do H. L. Nadto, zdaniem skarżących, pełnomocnik organu błędnie stwierdza, że nie został zachowany tryb zaskarżenia uchwały przewidziany w art. 52 § 4 p.p.s.a., bowiem do Rady Miejskiej w Łodzi skarżący skierowali wezwanie celem usunięcia naruszenia prawa. Była to z ich strony forma polubownego rozwiązania tej sprawy, niestety nie spotkała się z aprobatą, nie podjęto nawet ze skarżącymi żadnych rozmów, negocjacji.
Skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na ich sferę prawnomaterialną, uniemożliwia realizację wybudowania domów jednorodzinnych na własnych działkach i pozbawia H. J. L. zabezpieczenia finansowego na starość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do podniesionych w odpowiedzi na skargę zarzutów, które w ocenie pełnomocnika organu administracji, przemawiają za odrzuceniem skargi.
Stosownie do art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), w tym przepisy art. 52 (normujący obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu) i art. 53 (regulujący termin do wniesienia skargi). Natomiast, na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej nowe brzmienie otrzymał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - w skrócie: "u.s.g.". W rezultacie, obecnie dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy, nie jest już konieczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Jednak jak słusznie podkreślił pełnomocnik zasada ta ma jednak zastosowanie wyłącznie do uchwał organów gminy podjętych po 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej.
W związku z powyższym w przypadku zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XCI/1603/10 z 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" ocenę dopuszczalności jej zaskarżenia przez skarżących należało przeprowadzić uwzględniając dotychczasowe brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 52 § 1 i 4 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a., obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Stosownie natomiast do treści art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4 zd. 1).
Termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przepis ten w brzmieniu dotychczasowym stanowił, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 stwierdził, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że pismem z 18 lutego 2020 r. skarżący wezwali Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa, o czym jednoznacznie świadczy zarówno wskazanie adresata pisma, jak i stwierdzenie, że: "Brak przychylenia się do mojej prośby spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego, gdzie zaskarżę Radę Miejską Łodzi oraz Prezydenta Miasta Łodzi.". Mylnie zatem organ potraktował to pismo jako skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jednak w momencie przekazania tego pisma do sądu i ustosunkowania się do podniesionych w nim zarzutów, pismo to należy traktować równocześnie jako skargę.
Skarżący nie mogą bowiem ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwej interpretacji wezwania do usunięcia przez organ. Tym samym stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu nie tylko wyczerpali przysługujący im środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., to na dodatek na skutek działania organu zachowali termin do wniesienia skargi.
W przedmiotowej sprawie nie budzi również wątpliwości kwestia interesu prawnego skarżących, będących właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym omawianą uchwałą. Jak wynika bowiem z oświadczeń skarżących H.J.L. jest właścicielem działek nr 114/1 oraz 116/15 obręb geodezyjny [...]. Działka nr 116/16 obręb [...] należy obecnie do Z. L., z kolei działka 116/17 obręb [...] należy obecnie do H. J. L.. Wskazać również należy, że w odpowiedzi na wezwanie sądu organ wyjaśnił, że działki nr 114/1, 116/15, 116/16 i 116/17, obręb [...], są objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały. Nadto skarga została podpisana przez wszystkich skarżących (pismo z 17 sierpnia 2020 r.). Z powyższego wynika zatem, że interes prawny w zaskarżeniu opisanej na wstępie uchwale skarżący wywodzą z przysługującego im prawa własności ww. nieruchomości.
Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wyjaśnić, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 i art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "u.o.p.". Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy min. ochrony środowiska i przyrody, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 tejże ustawy wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Z kolei, w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takiegoż upoważnienia dla podjęcia aktu w warunkach przedmiotowej sprawy poszukiwać należy w przepisie art. 44 ust. 1 u.o.p. stanowiącym, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. W rozumieniu ustawy o ochronie przyrody zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art. 43 u.o.p.).
W tym miejscu wskazać należy, że kwestie formalnoprawne związane z podjęciem uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XCI/1603/10 z 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" były już poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 745/12 uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W powołanym wyżej wyroku sąd podkreślił, że charakter tejże uchwały jako aktu prawa miejscowego wątpliwości nie budzi. Zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnego adresata, zaś postanowienia i regulacje tejże uchwały stanowią źródło prawa dla organów administracji rozstrzygających w sprawach obywateli.
Oceniając natomiast zgodność z prawem kwestionowanej uchwały w kontekście stawianych zarzutów, nie można pominąć zagadnienia konstytucyjnie chronionych praw obywateli, tj. art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a przede wszystkim zasady proporcjonalności. Wskazane przepisy dotyczą przede wszystkim kwestii dotyczących własności. W myśl tychże przepisów prawo własności jest konstytucyjnie chronione, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób z tym, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z powyższego wynika, że prawo własności nie jest wartością bezwzględną i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w ustawach.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000r. sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3), gdzie wskazano, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności, rozumianej jako zakaz nadmiernej ingerencji. Trybunał zwrócił również uwagę na kryterium konieczności zapisane w przywołanym art. 31 ust. 3, a więc czy tego samego celu (efektu), nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, mniej ingerujących w sferę jego praw i wolności.
W powołanym wyżej wyroku z 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 742/12, sąd stwierdził ponadto, że zgromadzona w sprawie dokumentacja, na którą składa się opracowana, szczegółowa karta obiektu oraz wyniki przeprowadzonych badań naukowych, opublikowanych w przywołanych przez organ opracowaniach, realizowanych w okresie 2009 - 2010 r., a więc bezpośrednio przed podjęciem uchwały, wskazuje na istotne walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru źródłowego największej łódzkiej rzeki, a także na duże znaczenie tych terenów z punktu widzenia ochrony przyrody i środowiska naturalnego występujących tam roślin i zwierząt. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Źródła Neru" jest obszarową formą ochrony przyrody i nie może być traktowany jako zbiór odrębnych nieruchomości. Zdaniem sądu przyjęta kwestionowaną uchwałą forma ochrony przyrody jest adekwatna do celu w jakim została podjęta. Żadna z pozostałych form ochrony przyrody, której stanowienie pozostawił ustawodawca w art. 44 ust. 1 u.o.p. w gestii rady gminy, a więc ani pomnik przyrody, ani stanowisko dokumentacyjne, ani też użytek ekologiczny nie byłby bardziej właściwy dla zrealizowania zamierzonego celu.
Co więcej, dla każdej z tych wymienionych form ochrony przyrody w art. 45 ustawy o ochronie przyrody przewidziano taki sam zakres ograniczeń i zakazów. Tym samym więc, żadna z tych form nie byłaby, w rozumieniu wskazanego przepisu, mniej uciążliwa dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie omawianego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Sąd uznał zatem, że podejmując zaskarżoną uchwałą organ kierował się zasadą proporcjonalności, z jednej strony mając na uwadze poszanowanie prawa własności poszczególnych osób, a z drugiej strony postępującą degradację środowiska i konieczność ochrony przyrody jako nadrzędnego dobra wymagające szczególnej troski i uwagi zarówno obywateli, jak i organów państwa.
Z punku widzenia niniejszej sprawy, a zwłaszcza podnoszonych przez skarżących zarzutów, podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku z 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 745/12, w którym sąd uznał, że kwestionowana uchwała nie ogranicza właścicielom nieruchomości położonych na terenie omawianej formy ochrony przyrody możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Zaskarżona uchwała, znajdująca umocowanie w zakresie zakazów w art. 45 ust. 1 u.o.p., nie zawiera takiego zakazu, tak jak przewidują to np. art. 15 ust. 1, czy art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie sądu wszelkie zakazy przewidziane prawem, czy to ustawą (art. 45 ust. 1 u.o.p.), czy prawem miejscowym (§ 3 kwestionowanej uchwały) winny być stosowane i interpretowane ściśle.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają zatem służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Innymi słowy z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i krajobrazowe, nie można wyprowadzać generalnego zakazu jakiejkolwiek zabudowy. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody, jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty.
Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Takiej oceny dokonuje się natomiast każdorazowo w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Zatem to decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, jak i wydane w toku tego postępowania postanowienie właściwego organu ochrony środowiska o odmowie uzgodnienia projektu decyzji, definitywnie rozstrzygają, czy ze względu cel, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy brak jest możliwości realizacji zamierzonej inwestycji. Przepisy postępowania administracyjnego regulują natomiast zasady zaskarżania przez inwestora niekorzystnych dla siebie aktów administracyjnych. Z kolei ostateczne rozstrzygnięcia organów administracji podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.
Jak wynika z oświadczeń skarżącego H. J. L., jak i z nadesłanych przez niego dokumentów, nie składał on odwołań od zapadłych w sprawach jego wniosków o ustalenie warunków zabudowy negatywnych decyzji pierwszoinstancyjnych, które w związku z tym stały się ostateczne. Wspomniał natomiast, że wniósł zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z [...] lutego 2013 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy [...] na działce nr 116/17, obr. [...] – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Źródła Neru". Nie wiadomo jednak, jakie było rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ani czy została od tego rozstrzygnięcia wniesiona skarga do sądu administracyjnego.
Zdaniem sądu nie mógł odnieść również skutku zarzut braku konsultacji społecznych. Podkreślić należy, że ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje konsultacji społecznych przy ustanawianiu tego typu formy ochrony przyrody, jakim jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a jedynie wymaga (art. 44 ust. 3a u.o.p.) uprzedniego uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Powołany natomiast przez skarżących art. 7 ust. 2 u.o.p. wskazuje na obowiązek uzyskania uprzedniej zgody właściciela nieruchomości wyłącznie na utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Tym samym nie jest wymagana zgoda właścicieli nieruchomości na utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
W niniejszej sprawie nie ma również żadnego znaczenia podnoszona przez skarżących okoliczność, że na obszarze omawianej formy ochrony przyrody została wydana decyzja zezwalająca na lokalizację sieci gazowej. Jak już został wyżej wskazane, od decyzji organu I instancji w przedmiocie lokalizacji celu publicznego przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a po wyczerpaniu środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, na ostateczną decyzję organu odwoławczego będzie przysługiwać skarga do sądu. Natomiast w postępowaniu sądowym, którego celem jest kontrola uchwały organu gminy w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, zarzuty względem decyzji lokalizacyjnej nie mogą być rozpoznawane przez sąd. Na marginesie wskazać jedynie wypada, że w świetle art. 45 ust. 2 pkt 2 u.o.p. zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą m.in. realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Na koniec należy jeszcze wskazać, że wobec zgodnego oświadczenia stron postępowania sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. dc