Uzasadnienie
II SA/Łd 332/18
Pismem z dnia 3 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił A.O. (właściciela nieruchomości) oraz m.in. K.P. (właściciela nieruchomości sąsiedniej) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie komina w budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], gmina B..
Postanowieniem z dnia [...] organ nałożył na A.O. obowiązek sporządzenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie komina.
Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił ww. postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie objętym tym postanowieniem. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że bezcelowe jest nakładanie na stronę obowiązku sporządzenia oceny technicznej w sytuacji, gdy komin został wykonany prawidłowo, a zaistniałe zastrzeżenia usunięte.
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie komina w spornym budynku gospodarczym.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł K.P., nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Odwołujący się wskazał, że wszczęte postępowanie administracyjne kończy decyzja rozstrzygająca jego istotę. W niniejszej sprawie organ nie prowadził postępowania zgodnie z treścią jego wszczęcia.
Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W badanej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie komina w budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr 118/6, obręb [...], gmina B..
Organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dokonane przez D.O. w dniu 10 marca 2015 r. w Starostwie Powiatowym w B. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 23 marca 2015 r. Inwestor zgłosił zamiar wykonania robót remontowych w budynku mieszkalnym i gospodarczym, obejmujących m.in. remont komina budynku gospodarczego polegający na założeniu nowego wkładu i wykonaniu nowych tynków.
W sprawie doszło do wykonania robot budowlanych polegających na montażu wkładu komina i włączeniem do niego pieca oraz demontażem wykonanej uprzednio instalacji komina stalowego. W 2013 r. D.O. (ówczesna właścicielka nieruchomości) przedłożyła ocenę techniczną sporządzoną przez uprawnioną osobę, z której wynika, że budynek został wykonany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i jego użytkowanie nie zagraża ludziom. W ww. ocenie technicznej znajdowała się informacja o kominie wykonanym z rury stalowej, który został wprawdzie wybudowany prawidłowo, ale z dwoma opisanymi zastrzeżeniami.
Sporządzający ocenę techniczną stwierdził, że istnieje też możliwość podłączenia pieca do istniejącego komina murowanego w ścianie (tak było wcześniej), pod warunkiem jego podmurowania o ok. 1,5 m od istniejącego komina, który wystaje ponad połać dachu na wysokość 0,8 m lub zamontowania rury stalowej o przekroju 150 i długości 1,5 m oraz ocieplenia.
Jak wynika z protokołu z przeprowadzonych w dniu 10 lipca 2017 r. oględzin, komin zlokalizowany na budynku gospodarczym został częściowo nadmurowany, a dla zachowania odpowiedniej wysokości podwyższono rurę komina. Nastąpiła wymiana wkładu kominowego. Roboty wykonano na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia. Komin został docieplony do wysokości 2,30 m. W protokole znalazła się adnotacja, że komin spełnia zalecenia oceny technicznej z 2013 r.
Organ odwoławczy stwierdził zatem, że komin został wykonany prawidłowo, a wcześniejsze zastrzeżenia zostały usunięte. Nie było tym samym podstaw do kwestionowania legalności i prawidłowości decyzji organu I instancji.
Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości użytkowania budynku gospodarczego, w którym znajduje się kotłownia, zostało zakończone decyzją z dnia [...], którą organ wojewódzki uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K.P. Podniósł, że wszczęte postępowanie administracyjne powinno zakończyć się decyzją rozstrzygającą jego istotę. W tym przypadku organ nie prowadził postępowania zgodnie z treścią jego wszczęcia.
Skarżący wskazał, że choć komin jest elementem tego postępowania, to jest tylko jednym z wielu nieprawidłowości dotyczących tej materii. Skarżący podniósł, że w swoim piśmie z dnia 6 stycznia 2014 r. wskazał wnioski dowodowe mające na celu rozstrzygnięcie:
1/ czy wykonana instalacja c-o została zrealizowana legalnie;
2/ organ nie wyjaśnił, czy przedmiotowy budynek został wybudowany legalnie, gdyż zapis w książce ruchu budowlanego nie wyczerpuje dowodu, ponieważ na działce znajdują się 4 budynki gospodarcze i nie wiadomo, którego z nich dotyczy zapis w książce ruchu budowlanego;
3/ przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości 0,70 m od granicy i jest wątpliwe, aby był wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę w takiej lokalizacji. Tej kwestii - prawidłowości i zgodności z przepisami w zakresie posadowienia budynku na działce - organ nie wyjaśnił;
4/ nie wyjaśniono również legalności wykonania kotłowni w tym budynku, która była zrealizowana w 2008r.;
5/ nie wyjaśniono niezgodności w zeznaniach strony, że przedmiotowa kotłownia ogrzewała budynek mieszkalny, który od chwili powstania był ogrzewany jedynie z tego źródła ciepła. Wyjaśnienia te pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym, gdyż przyjmując, że budynek gospodarczy powstał w 1974 r. to rodzi się pytanie - czym był ogrzewany budynek mieszkalny przez 6 lat (ponieważ został on wybudowany w roku 1968).
Skarżący wydane rozstrzygnięcie uznał za fragmentaryczne i budzące poważne wątpliwości, czy nie legalizuje ono samowolnej budowy komina.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., II FSK 487/16).
W niniejszej sprawie granice sprawy administracyjnej wyznaczone zostały w zawiadomieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 3 lutego 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie komina w budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr [...], obr. [...], gmina B. Przedmiot sprawy administracyjnej został zatem ujęty w jasny i precyzyjny sposób – sprawa dotyczyła wyłącznie wykonanych robót remontowych komina.
Poruszając się w tak wyznaczonych granicach sprawy administracyjnej organy ustaliły, że prac remontowych komina inwestor dokonał na podstawie zgłoszenia z dnia 10 marca 2015 r. zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dokonanego przez poprzedniego właściciela nieruchomości – D.O.. Starosta [...] przyjął ww. zgłoszenie bez sprzeciwu w dniu 23 marca 2015 r. Inwestor zgłosił zamiar wykonania robót remontowych w budynku mieszkalnym i gospodarczym, obejmujących m.in. remont komina budynku gospodarczego polegającego na założeniu nowego wkładu i wykonaniu nowych tynków.
Do wykonania ww. robot budowlanych, polegających na montażu wkładu komina i włączeniem do niego pieca oraz demontażem wykonanej uprzednio instalacji komina stalowego, doszło w wyniku wykonania zaleceń z oceny technicznej złożonej przez D.O. w 2013 r. Sporządzający ocenę techniczną, opisując istniejący komin stalowy, który w ocenie skarżącego był zamontowany niezgodnie z prawem, stwierdził, że istnieje też możliwość podłączenia pieca do istniejącego komina murowanego w ścianie (tak było wcześniej), pod warunkiem jego podmurowania o ok. 1,5 m od istniejącego komina, który wystaje ponad połać dachu na wysokość 0,8 m lub zamontowania rury stalowej o przekroju 150 i długości 1,5 m oraz ocieplenia.
Jak wynika z protokołu z przeprowadzonych w dniu 10 lipca 2017 r. oględzin, dokonanych przez organ I instancji w ramach uzupełnienia materiału dowodowego zleconego przez organ odwoławczy, właściciel obiektu tak właśnie uczynił. Komin zlokalizowany na budynku gospodarczym został częściowo nadmurowany, a dla zachowania odpowiedniej wysokości podwyższono rurę komina. Nastąpiła wymiana wkładu kominowego. Komin został docieplony do wysokości 2,30 m i spełnia zalecenia oceny technicznej. Jednocześnie inwestor zdemontował istniejący wcześniej komin stalowy.
W ocenie Sądu prawidłowe było zatem stanowisko organów, że komin został wykonany prawidłowo, a zastrzeżenia zawarte w ocenie technicznej zostały usunięte. Nie ma tym samym podstaw do kwestionowania legalności i prawidłowości decyzji o umorzeniu wszczętego uprzednio postępowania. Nie było bowiem podstaw do uznania, by w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wydać jakąkolwiek decyzję na gruncie P.b.
Stosownie zaś do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części..
W wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94 (ONSA 1996/2/80) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.
Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej, bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania (np. sprawa ma charakter cywilny), można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy.
W rozpatrywanej sprawie okolicznością powodującą bezprzedmiotowość postępowania było ustalenie, że prace remontowe komina zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. W tej sytuacji na organie prowadzącym postępowanie nie ciążył obowiązek władczego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie konieczność formalnego zakończenia wszczętego uprzednio postępowania. Skoro zatem brak było podstaw materialnoprawnych dla wydania pozytywnej decyzji w odniesieniu do wykonanych czynności, organ miał obowiązek umorzyć wszczęte uprzednio postępowanie administracyjne.
Sąd nie dopatrzył się przy tym wskazywanych w skardze uchybień w przeprowadzonym postępowaniu. Organy zebrały materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji zawiera elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. Organy wyjaśniły, dlaczego postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe i dlaczego konstatacja taka skutkowała umorzeniem postępowania.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
lf