Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z 24 października 2023 r.. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził, że odwołanie K.K. od decyzji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z 3 marca 2020 r., nr 55/2020 zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że wspomnianą decyzją z 3 marca 2020 r. PINB, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M.B. oraz A.S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w P., przy ul. [...], bezpośrednio przy chodniku - ulicy [...] z pozostawieniem fundamentów i uporządkowanie terenu, wskazując, że roboty rozbiórkowe należy prowadzić z zachowaniem wskazanych w decyzji warunków. W uzasadnieniu tejże decyzji organ stopnia powiatowego wskazał, że przedmiotowy nieużytkowany obiekt budowalny jest w bardzo złym stanie technicznym, stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla osób w nim przebywających, wobec czego kwalifikuje się w całości do rozbiórki. Nie sprzeciwia się również temu jedna z właścicielek M.B.. W dniu 26 lutego 2021 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości celem sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej 3 marca 2020 r. Zgodnie z protokołem oględzin stwierdzono, że nakaz wynikający z decyzji nie został wykonany. Przedmiotowy budynek nie został rozebrany. Stan techniczny uległ pogorszeniu.
W piśmie z 16 czerwca 2023 r. A.S., reprezentowany przez radcę prawnego K.S. wniósł do organu stopnia powiatowego o wydanie kopii decyzji nr 55/2020 z 3 marca 2020 r., potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Pełnomocnictwa substytucyjnego udzielono również adwokat K.K., a zgodnie z notatką służbową [...] czerwca 2023 r. wydano K.S. kopię decyzji.
Następnie 20 lipca 2023 r. do Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z 14 lipca 2023 r., przy którym przekazano odwołanie od decyzji PINB w Radomsku z 3 marca 2020 r., które wnieśli 30 czerwca 2023 r. A.S. oraz M.B., reprezentowani przed K.S.. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów: art. 33 § 2 - 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że M.B. jest pełnomocnikiem A.S., podczas gdy z żadnego oświadczenia A.S. nie wynika udzielnie takiego pełnomocnictwa. Do akt sprawy nie zostało złożone pełnomocnictwo (dokument pełnomocnictwa) ani nie zostało ono złożone do protokołu. Pełnomocnictwo notarialne, które znajduje się w aktach sprawy nie jest pełnomocnictwem do reprezentowania A.S.. M.B. nie składała żadnego oświadczenia w postępowaniu, które wskazywałoby, że działa także w imieniu A.S., co skutkowało naruszeniem podstawowych obowiązków organu pierwszej instancji i pozbawienie A.S. prawa do bycia poinformowanym o podejmowanych czynnościach;
- - art, 40 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na doręczeniu decyzji wyłącznie M.B. przyjmując, że była ona pełnomocnikiem A.S., a tym samym niedoręczenie decyzji A.S.;
- - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia stanu spornego budynku mieszkalnego, w szczególności czy istnieje techniczna możliwość wykonania jego remontu; niewłaściwym przeprowadzeniu czynności z oględzin budynku polegającym na przygotowaniu niepełnego opisu staniu technicznego budynku, niewyjaśnienia przyczyn powstania uszkodzeń budynku, co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych; braku przekazania A.S. odpisu protokołu z oględzin budynku, co stanowi naruszenie § 5 rozporządzenia oraz art. 10 k.p.a.; nieuzyskaniu od A.S. ostatecznego stanowiska w przedmiocie podjęcia działań co do remontu lub odbudowy budynku albo wyrażenia zgody na jego rozbiórkę w sytuacji, gdy takie stanowisko zostało skierowane do M.B., co spowodowało, że nie został on poinformowany o możliwości wniesienia sprzeciwu wobec rozbiórki budynku i warunkach wiążących się z obowiązkiem rozbiórki, co stanowi naruszenie § 5 rozporządzenia oraz art. 9 k.p.a.; art. 66 ust. 1 p.b., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony w sprawie stan techniczny budynku pozwalałby na przyjęcie, że budynek można wyremontować lub odbudować; art. 67 ust. 1 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki budynku. Zwrócono również uwagę, że decyzja z 3 marca 2020 r. nie została doręczona A.S. jako stronie postępowania, a tym samym się nie uprawomocniła i nie może zostać poddana kontroli. Pełnomocnik A.S. nie otrzymał oryginału decyzji a tym samym nie doszło do doręczenia decyzji i zakończenia postępowania administracyjnego.
Pismem z 22 września 2023 r. ŁWINB wezwał, podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 k.p.a., K.K., reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego K.S. do wskazania, czy podtrzymuje odwołanie wniesione przez poprzednich właścicieli nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], położoną w miejscowości P., gmina P., ul. [...] w P., skoro jak wynika z akt 6 lipca 2023 r. K.K. nabyła w drodze umowy sprzedaży ww. nieruchomość i jest jedynym właścicielem nieruchomości.
W odpowiedzi K. K. podtrzymała odwołanie.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z 24 października 2023 r. wyjaśnił, że w realiach przedmiotowej sprawy, decyzja PINB w Radomsku z 3 marca 2020 r. została doręczona M.B. 12 marca 2020 r., czego dowodzi zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej decyzję, znajdujące się w aktach sprawy. Wobec tego ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał 26 marca 2020 r. (czwartek). Tymczasem M.B. wniosła odwołanie jednym pismem z A. S. 30 czerwca 2023 r. Jednocześnie z akt sprawy organu pierwszej instancji wynika, że decyzja PINB w Radomsku z 3 marca 2020 r. nie została doręczona A.S., mimo, że występował on od początku w postępowaniu jako jedna ze stron postępowania i brał w nim aktywny udział, a została doręczona wyłącznie M.B.. Zdaniem organu za doręczenie decyzji A.S. nie można uznać także wydania pełnomocnikowi kopii decyzji 16 czerwca 2023 r., potwierdzonej za zgodność z oryginałem.
Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego bezspornie odwołanie wniesione przez M.B. zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Analizy wymaga natomiast kwestia terminu do wniesienia odwołania A.S., któremu nie doręczono jako stronie postępowania decyzji z 3 marca 2020 r.
Organ zwrócił uwagę na okoliczność, iż w toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego wniesieniem przez M.B. i A.S. 30 czerwca 2023 r. doszło do utraty przez te osoby statusu strony, a co za tym idzie interesu prawnego. Przyczyną tej sytuacji było zbycie [...] lipca 2023 r. w drodze umowy sprzedaży działki gruntowej nr [...], położonej w miejscowości P., gmina P., pod adresem ul. [...] w P. na rzecz K.K., która, z chwilą zawarcia umowy stała się jedynym właścicielem działki gruntowej, na której znajduje się sporny budynek mieszkalny, co skutkuje tym, że odwołanie wniesione zostało przez K.K..
Zdaniem organu szczebla wojewódzkiego ww. odwołanie zostało jednak wniesione z uchybieniem terminu, skoro ustawowy termin do złożenia odwołania, przez poprzednie strony postepowania tj. M. B. oraz A.S. upłynął w tym samym dniu tj. 26 marca 2020 r. W niniejszym postępowaniu zachodził bowiem przypadek wielości stron postępowania, a jednej z jego stron decyzję doręczono w sposób prawidłowy i to wówczas zaczął biec termin do złożenia odwołania dla każdej ze stron tego postępowania. Natomiast strona, którą pominięto w doręczaniu decyzji, ma możliwość złożenia odwołania, ale termin do jego wniesienia liczy się od dnia doręczenia decyzji lub postanowienia ostatniej ze stron, która brała udział w postępowaniu i otrzymała prawidłowo decyzję lub postanowienie. Po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna i jako taka może być wzruszona tylko na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Konsekwentnie, zdaniem organu K.K. wniosła odwołanie z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a., co skutkuje uznaniem, że jej odwołanie z 30 czerwca 2023 r. zostało złożone z uchybieniem terminu przysługującego do wniesienia tego środka zaskarżenia.
W skardze K.K. zarzuciła naruszenie:
- - art. 9 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niepouczenie A.S., a następnie K. K. o tym, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku jest ostateczna i w tym przypadku przysługuje mu (a następnie — jej) prawo do wniesienia podania o wznowienie postępowania w trybie art. 148 § 1 i 2 k.p.a.;
- - art. 62 § 4, w zw. z 134 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia zanim organ drugiej instancji ustalił czy pismo oznaczone jako "odwołanie" wniesione przez A.S. 30 czerwca 2023 r. jest w rzeczywistości wnioskiem o wznowienie postępowania;
- - art. 235 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie czy pismo z 30 czerwca 2023 r, zatytułowanie "odwołanie" wniesione przez A.S. może zostać potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 marca 2020r.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśniła, że nieprawidłowe działanie organu pierwszej instancji doprowadziło do sytuacji, w której jedna ze stron nie otrzymała decyzji, a jeszcze wcześniej nie została w ogóle powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed jej wydaniem. Skutkiem tego decyzja została doręczona wyłącznie M.B., która przez organ pierwszej instancji bezpodstawnie uznana za pełnomocnika A.S.. Pełnomocnik A.S. uzyskał 16 czerwca 2023 r. kopię decyzji rozbiórkowej z 3 marca 2020 r., co oznacza, że A.S. dopiero w tym dniu powziął wiedzę o fakcie wydania decyzji rozbiórkowej.
W ocenie skarżącej wniesienie przez pełnomocnika A.S. odwołania od decyzji PINB, w kontekście podniesionych w tym odwołaniu zarzutów wobec działań PINB powinno być w pierwszej kolejności ocenione w kontekście art. 235 § 1 k.p.a. i uznane za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. (wznowienie postępowania), a odwołanie powinno zostać rozpatrzone w trybie art. 235 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony. Taki sposób procedowania organu administracji publicznej jest determinowany przez zasady postępowania administracyjnego określone w k.p.a., a zwłaszcza zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę informowania (art. 9 k.p.a.), która nakłada na te organy obowiązek czuwania nad tym, by strony były w sposób należyty i wyczerpująco informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W okolicznościach niniejszej sprawy ŁWINB winien był, przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia ustalić rzeczywisty charakter wniesionego przez skarżących podania, tj. podjąć działania do jakich obliguje go przepis art. 235 § 1 k.p.a. Organ był zobligowany wezwać skarżącą do sprecyzowania trybu, w jakim ma być ono załatwione, ze wskazaniem na to, że kwestionowana decyzja jest ostateczna oraz, że po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
W piśmie procesowym z 13 marca 2024 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze, przedstawiając dodatkową argumentację na jego poparcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, ewentualnie czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
W wyniku kontroli sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienia uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Niniejsza skarga dotyczy postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a stan faktyczny nie był sporny.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 134, w zw. z art 129 § 2 k.p.a., w myśl których organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeśli zostanie ono wniesione po terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Podkreślić przy tym należy, że w razie nieskorzystania przez strony z możliwości wniesienia odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom.
Ponadto jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy w judykaturze i doktrynie przyjmuje się, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia (por. wyroki NSA z 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97; 10 października 2006 r., II OSK 1209/05; z 12 lutego 2010 r., II OSK 355/09; 17 czerwca 2010 r., I OSK 1126/09; 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 154/11; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 472; A Wróbel, Komentarz do art. 129 k.p.a., Lex, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, s. 548 i powołane tam orzecznictwo NSA i WSA).
Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, iż odwołanie zostało w niniejszej sprawie wniesione po liczonym w powyższy sposób terminie. Nie można także uznać, że odwołanie wniesione zostało w terminie, liczonym od dnia, w którym dowiedziano się o decyzji (otrzymani jej kopię).
Prawidłowo zatem Kolegium stwierdziło w zaskarżonym postanowieniu uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Stosownie do tej regulacji organ odwoławczy wydaje postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w razie wniesienia przez stronę odwołania z uchybieniem terminu, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Dokonanie oceny w tym zakresie jest proste i ogranicza się jedynie do kwestii proceduralnej.
Końcowo jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko na zasadach określonych w rozdziałach 12 i 13 działu II k.p.a., zawierających regulacje wznowienia postępowania i uchylenia, zmiany i stwierdzenia nieważności decyzji. Ochronę stron bezzasadnie pominiętych w toku postępowania zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej zapewnia możliwość złożenia wniosku o wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi sąd wyjaśnia, że co do zasady niedopuszczalne by organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony. Jedynie w sytuacji gdy skarga złożona na podstawie art. 235 k.p.a. nie zawiera w swej treści jednoznacznego żądania, obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło, jest podjęcie z urzędu kroków zmierzających do sanowania tejże czynności procesowej strony. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia. Odwołanie zostało wniesione przez A.S. reprezentowanego przez profesjonalnych pełnomocników, w tym skarżącą. Z jego treści jednoznacznie wynika, charakter owego pisma, które bez wątpienia było odwołaniem. Wskazują na to zarówno podniesione w nim zarzuty, jak i podstawa prawna żądania uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji nie było podstaw do wskazywanej w skardze konieczności zastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a. celem wezwania wnoszącego odwołanie do sprecyzowania zawartego w nim żądania.
Decydujące znaczenie dla wyboru jednego z trybów wymienionych w art. 235 k.p.a. ma wola strony wnoszącej skargę. W ocenie sądu skoro strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, to w realiach niniejszej sprawy nie istniała także wskazywana w skardze przesłanka "nieznajomości prawa" uzasadniająca udzielania jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, o którym stanowi art. 9 k.p.a. Profesjonalny pełnomocnik winien znać zasady postępowania i winien dochować należytej staranności celem ochrony praw reprezentowanej strony. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, iż obowiązkiem organu jest czuwanie nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa to jednakże powyższego nie można utożsamiać z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona.
Użyty w przepisie art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania, szczególnie w sytuacji gdy strona działa przez profesjonalnego pełnomocnika.
Wobec powyższego sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.