Uzasadnienie
II SA/Łd 340/19
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 maja 2016 r. A S.A. z siedzibą w K. (A S.A.), wystąpiła do Starosty [...], w trybie art. 126 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie w dniu 20 maja 2016 r. działki nr 23/2 położonej w I., w gminie P., stanowiącej własność J. i K. małż. S. Wniosek został złożony w Starostwie Powiatowym w Z. w dniu 23 maja 2016 r.
Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 126 ust. 5 w związku z art. 126 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. - u.g.n.), orzekł o odmowie potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia w dniu 20 maja 2016 r. nieruchomości położonej w gminie P., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 23/2.
W wyniku odwołania A S.A. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 126 ust. 5 w związku z art. 126 ust. 8 u.g.n. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., póz. 2147, ze zm.), orzekł o odmowie potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia w dniu 20 maja 2016 r. nieruchomości położonej w gminie P., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 23/2.
W odwołaniu od powyższej decyzji A S.A. podniosły zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne i niewystarczające ustalenie stanu faktycznego, błędne i niewystarczające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 126 ust. 5 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy w związku z przyjęciem, iż pomimo zaistnienia nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody potrzeba ta nie uniemożliwiała złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n., w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Decyzji, o której mowa w ust. l, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 126 ust. 2 u.g.n.).
Z kolei, jak stanowi art. 126 ust. 5 u.g.n., w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości.
Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję potwierdzającą zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5 (art. 126 ust. 8).
Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 20 maja 2016 r. dokonano wycinki zadrzewienia na działce nr 23/2, a mający za podstawę art. 126 ust. 5 u.g.n. wniosek A S.A. o wydanie decyzji "zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości" wpłynął do Starostwa Powiatowego w Z. dnia 23 maja 2016 r., a zatem z zachowaniem terminu ustanowionego w powołanym przepisie. Organ administracji publicznej wydaje decyzję w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku, ale nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Od wnioskodawcy należy zatem oczekiwać, że jeśli dochodzi do zajęcia cudzej nieruchomości w okolicznościach nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, to wniosek o wydanie decyzji, składany w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości, powinien być na tyle uzasadniony, a okoliczności zajęcia nieruchomości na tyle udokumentowane, by możliwe było wydanie decyzji nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości.
W przepisie art. 126 ust. 5 u.g.n. uregulowane zostały zasady zajęcia nieruchomości w przypadku, gdy potrzeba odwrócenia siły wyższej lub jej skutków lub zapobieżenia powstaniu znacznej szkody ma charakter na tyle nagły, że niemożliwe jest wstrzymywanie się z zajęciem nieruchomości do czasu uzyskania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, a nawet do czasu złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Zajęcie nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 5 u.g.n. jest możliwe w sytuacji, gdy zaistniała co najmniej jedna z okoliczności określonych w ust. 1 omawianego artykułu, tj. zaistniał przypadek siły wyższej lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Zajęcie nieruchomości bez uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej musi być uzasadnione koniecznością natychmiastowego działania.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na działce nr 23/2 położnej w I., w gminie P., A S.A. dokonały wycięcia drzew w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 220 kV relacji A. – Z., w przęśle 95-96. W wyniku przeprowadzonej wcześniej kontroli zadrzewienia w przęśle 95-96 przedmiotowej linii ustalono, że odległość wierzchołków drzew wynosiła 2,4 - 2,6 m przy temperaturze powietrza 20°C i obciążeniu mocą czynną 9,1 MW. Składając wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. A S.A. wskazały, że stan zadrzewienia wymagał podjęcia natychmiastowych działań w celu wyeliminowania zagrożenia porażenia prądem, powstania pożaru oraz przerwy w przesyle energii elektrycznej, czyli zapobieżeniu powstaniu znacznej szkody.
W ocenie organu odwoławczego z istoty istnienia linii elektroenergetycznej wynika, iż występowanie koło niej wysokiego zadrzewienia może doprowadzić nie tylko do awarii takiej linii oraz braku w dostawie energii elektrycznej, ale także do pożaru lub porażeń. W wyniku pozostawienia bez ingerencji człowieka wysokiego zadrzewienia pod liniami elektroenergetycznymi może dojść do takich zdarzeń. W sytuacji, w której wierzchołki drzew od linii elektroenergetycznej są w odległości znacznie mniejszej niż minimalna bezpieczna odległość istnieje zagrożenie powstania szkody, jaka może wyniknąć dla życia i zdrowia osób oraz mienia w razie porażenia prądem elektrycznym czy pożaru. Opisane zagrożenie może nastąpić w sposób niekontrolowany i nagły, a jedynym sposobem przeciwdziałania jest odpowiednie przycięcie zadrzewienia. Przekroczenie określonej przepisami bezpiecznej odległości wierzchołków drzew od linii energetycznych niewątpliwie wskazuje na istnienie wysokiego i realnego prawdopodobieństwa niebezpiecznych następstw dalszego utrzymywania takiego stanu rzeczy.
Zaznaczyć przy tym należy, iż nie zawsze jest się w stanie przewidzieć, kiedy dane zdarzenie może mieć miejsce, równie dobrze może ono nastąpić w ciągu kilku dni, jak i w ciągu kilku miesięcy. Ryzyko znacznej szkody może przy tym powstać samoczynnie i nie jest konieczna awaria lub wypadek. W związku z tym określony stan, uzasadniający wejście na nieruchomość, może już jakiś czas istnieć, natomiast nagłość potrzeby wynika z aktualnego pozyskania wiedzy o tym stanie. W ocenie organu odwoławczego zaniechanie wycięcia drzew spowodowałoby niewątpliwie spiętrzenie zagrożenia, ponieważ postępujący wzrost drzew przyczyniłby się do dalszego wzrostu ryzyka wystąpienia opisanych wyżej zagrożeń.
O ile art. 126 ust. 1 u.g.n. wskazuje bardziej na element określonej profilaktyki w działaniu celem przeciwdziałania szkodzie, to art. 126 ust. 5 u.g.n. dotyczy natomiast sytuacji wymagających bezwzględnie natychmiastowego działania bez zbędnej zwłoki w terminie bezzwłocznym, znacznie krótszym niż termin 7 dni przewidziany na wydanie decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n.
W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, celem uzasadnienia konieczności dokonania wycinki zadrzewienia wnioskodawca w pismach z dnia 14 lipca 2017 r. i z dnia 4 września 2017 r. powołał się na Polskie Normy określające wymogi dla przeprowadzenia wycinki drzew i krzewów pod liniami napowietrznymi. W piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. wnioskodawca przywołał PN-E-05100-1-1998 i EN50341-3-22:2011 uzasadniając, że obliczenia wykonane przy zastosowaniu wzorów określonych w powyższych normach pozwalają na przyjęcie stanowiska, że normatywna i bezpieczna odległość przewodu nieuziemionego linii elektroenergetycznej od korony drzew przy napięciu znamionowym 220 kV powinna wynosić 4,5 metra od skrajnych przewodów plus szacowany przyrost pięcioletni. Zgodnie z zapisami Polskiej Normy PN-E-05100-1 ustanowionej przez Polski Komitet Normalizacyjny dnia 31 marca 1998 r. (uchwała nr[...]), określającej w punkcie 23. wymogi w przypadku prowadzenia elektroenergetycznych linii przez lasy i w pobliżu drzew, prowadzenie linii elektroenergetycznej przez las lub tereny zadrzewione wymaga wyznaczenia pasa terenu, którego szerokość i sposób zagospodarowania powinny spełniać wymagania według punktu 23.3., dotyczącego wycinki podstawowej.
Odległości przewodów od koron drzew powinny być ustalone na podstawie aktualnych wymiarów koron z uwzględnieniem pięcioletniego przyrostu właściwego dla gatunku i siedliska drzewa. W przypadku linii o napięciu wyższym niż l kV, jak w omawianym przypadku, należy uwzględnić napięcie znamionowe linii elektroenergetycznej w kilowoltach (U) i wielkość przyrostu pięcioletniego, właściwego dla gatunku i siedliska drzewa w metrach (s).
W świetle podanych Polskich Norm, uwzględniając zebrane w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji dane dotyczące odległości przewodu od korony drzewa, gatunków drzew porastających na spornej działce, ich wieku i średniego rocznego przyrostu, podzielić należy stanowisko Starosty [...], że wystąpiła nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, bowiem odległość korony drzew od przewodów linii była mniejsza niż dopuszczalna bezpieczna odległość. Nadmienić w tym miejscu trzeba, że odległość pomiędzy przewodami linii a wierzchołkami drzew została ustalona w wyniku pomiarów "przyrządem laserowym firmy TRUPULSE o nr seryjnym [...]", co potwierdza notatka z kontroli zadrzewienia sporządzona 10 maja 2016 r.
Nie budzi wątpliwości organu, że opisana sytuacja objęta jest hipotezą art. 126 ust. 1 u.g.n. Powyższe uzasadnia zaistnienie przesłanki nagłej potrzeby zapobieżeniu powstaniu znacznej szkody (art. 126 ust. 1), jednakże być móc wydać decyzję potwierdzającą zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości (art. 126 ust. 5 i 8) niezbędne jest równoczesne spełnienie przesłanek wynikających z konstrukcji unormowania, tj. gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwiała złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości w trybie art. 126 ust. 1, a zatem nie była to jedynie nagła potrzebna, ale potrzeba wymagająca bezwzględnie natychmiastowego działania bez zwłoki do 7 dni, która będzie wywołana przeprowadzeniem procesu administracyjnego zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n. Nagłość w tym przypadku musi mieć charakter uniemożliwiający złożenie wniosku o uzyskanie decyzji w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n.
Z przedstawionych przez wnioskodawcę ustaleń wynika, że dnia 10 maja 2016 r. przeprowadzona została kontrola zadrzewienia w przęśle 95-96 przedmiotowej linii. Wykonano wówczas pomiary odległości drzew do przewodów fazowych linii i stwierdzono konieczność podjęcia działań związanych z wyeliminowaniem zagrożeń dla życia, zdrowia ludzi i zwierząt, zapewnieniem prawidłowej pracy linii elektroenergetycznej oraz zapobieżeniem powstania szkody materialnej o znacznej wartości. Współwłaściciel działki nr 23/2, K. S., nie wyraził jednak zgody na wycinkę drzew, co potwierdza pismo z dnia 18 maja 2016 r., a to z kolei skutkowało wejściem w dniu 20 maja 2016 r. na teren działki i przeprowadzeniem wycinki.
Organ powtórzył, że w art. 126 ust. 5 u.g.n. ustawodawca dopuścił możliwość zajęcia nieruchomości przez dany podmiot bez legitymowania się decyzją o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydaną zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n., o ile nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwiała złożenie wniosku o wydanie decyzji. W przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n., wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Skoro w dniu 10 maja 2016 r. (wtorek) o godz. 10:15 ustalono, że zachodzi konieczność wycinki drzew, podmiot mógł wystąpić do właściwego organu administracji publicznej o wydanie decyzji w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n., którą zgodnie z przepisem uzyskałby przed dniem 20 maja 2016 r. (piątek kolejnego tygodnia), czyli przed datą dokonania wycinki. Wycinka mogła być zatem wykonana na podstawie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, która co do zasady określonej w art. 126 ust. 2 u.g.n., podlega natychmiastowemu wykonaniu.
Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził się, że jeżeli wycinki dokonano dziesiątego dnia, licząc od dnia ustalenia zaistnienia takiej konieczności, nie można ocenić, że nie było w tym czasie możliwości złożenia wniosku o wydanie decyzji zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 126 ust. 5 u..n. umożliwia wydanie następczej decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w sytuacjach wymagających natychmiastowego działania (działania o charakterze bardziej zintensyfikowanym, kwalifikowanym od nagłego opisanego w art. 126 ust. 1 u.g.n.). Zestawiając daty 10 i 20 maja organ doszedł do przekonania, że podmiot wykonujący prace wycinkowe mógł wystąpić w tym czasie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. i orzeczenie takie uzyskać. Odnotowana odległość w czasie nie pozwala na ocenę, że mamy do czynienia z sytuacją kwalifikowaną, bardziej nagłą aniżeli określona w art. 126 ust. 1 u.g.n., a tym samym, że nie było możliwości złożenia wniosku zgodnie z art. 126 ust.
- 1. Co więcej zebrane w postępowaniu wyjaśniającym dane na temat odległości korony drzew od przewodów linii również nie potwierdzają konieczności wykorzystania dyspozycji przepisu art. 126 ust. 5 i 8 u.g.n. bez możliwości zastosowania art. 126 ust.
- 1. Nie została zatem w świetle powyższego spełniona przesłanka umożliwiająca zastosowanie przez organ administracji publicznej dyspozycji przepisu art. 126 ust. 8 w związku z art. 126 ust. 5 u.g.n.
Niezależnie od powyższego, Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 126 ust. 5 u.g.n., decyzja o potwierdzeniu zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Tym bardziej zatem znajduje umocowanie w przepisie orzeczenie o odmowie potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości.
Wyjaśnić trzeba, że decyzja w trybie art. 126 ust. 5 i ust. 8 ma być wydana w terminie 7 dni, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w terminie do 3 dni od zajęcia nieruchomości. Powiązanie przez ustawodawcę art. 126 ust. 8 z ust. 5 nakazuje przyjąć, że wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w terminie do 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości. Po upływie tego terminu wydanie decyzji nie jest już prawnie dopuszczalne. Skoro zatem w niniejszej sprawie od zajęcia nieruchomości, mającego miejsce w dniu 20 maja 2016 r., upłynęło już więcej niż 6 miesięcy, to tym samym brak byłoby możliwości wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 126 ust. 1 w zw. z art. 126 ust. 5 zd. 3 i 4 u.g.n., jak chciałaby strona odwołująca się, nawet wówczas, gdy spełnione byłyby przesłanki przepisu. Decyzja taka nie została bowiem wydana w terminie 6 miesięcy, a okres ten nie może zostać przedłużony.
W świetle powyższego, nawet gdyby organ odwoławczy doszedł do odmiennych wniosków, aniżeli Starosta [...], przy czym należy podkreślić, że taka sytuacja nie ma miejsca, nie byłoby już możliwe orzeczenie o potwierdzeniu zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości zgodnie z intencją strony odwołującej się.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka Akcyjna z siedzibą w K. podniosła zarzut naruszenia:
- 1) art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne i niewystarczające ustalenie stanu faktycznego, błędne i niewystarczające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym i rozpatrzenie go w sposób niewyczerpujący i nieprawidłowy z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, błędną wykładnię przepisów postępowania.
- 2) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i w związku z art. 126 ust. 5 zdanie ostatnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy (tj. odmowę potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości) pomimo przyjęcia istnienia prawnej przeszkody do wydania decyzji.
Powołując takie argumenty spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu spółka podniosła, że konieczność uzyskania administracyjnej zgody na czasowe zajęcie nieruchomości zachodzi wówczas, gdy właściciel odmawia wyrażenia zgody na czasowe zajęcie swojej nieruchomości. W niniejszej sprawie odmowa taka nastąpiła dopiero w piśmie z dnia 18 maja 2016 r., a zatem ustalenia organów l i II instancji, iż skarżący dokonał zajęcia nieruchomości po 10 dniach od oględzin i mógł w tym czasie złożyć wniosek oraz uzyskać decyzję, o której mowa w art. 126 ust. 1 ugn, są błędne i miały istotny i bezpośredni wpływ na wydane decyzje.
Zatem zaskarżona decyzja jest wadliwa prawnie i powinna zostać wyeliminowana z obrotu. Skarżący, składając wniosek z dnia 20 maja 2016 r. spełnił wszystkie przesłanki z art. 126 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a uzasadniające potwierdzenie zaistnienia tychże przesłanek przez Starostę [...]. Ponadto Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, iż istotnym pozostaje w niniejszym postępowaniu administracyjnym fakt, że od dnia zajęcia nieruchomości do daty wydania decyzji upłynął okres ponad 6 miesięcy. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że termin zawarty w ostatnim zdaniu powyższego ustępu odnosi się do decyzji potwierdzającej wystąpienie przesłanek zajęcia nieruchomości, co wobec faktu, iż termin ten upłynął, implikowało konieczność wydania decyzji odmawiającej takiego potwierdzenia.
W ocenie skarżącego, zarówno wykładnia gramatyczna, jak i racjonalne przesłanki jego stosowania nie pozwalają na interpretację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Zakładając bowiem, że przepis ten rzeczywiście wprowadza bezwzględną przeszkodę do wydania decyzji po upływie 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości, niewątpliwie będzie to przeszkoda dotycząca wydania decyzji w sprawie, a nie decyzji o konkretnej treści. Treść przepisu nie wskazuje, że w tym terminie ma być wydana decyzja potwierdzająca wystąpienie przesłanek zajęcia nieruchomości, ale decyzja dotycząca wniosku podmiotu dokonującego takiego zajęcia (obejmująca rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej). Brak również racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że w wyniku upływu terminu - pomimo zachowania przez wnioskodawcę wszystkich wymogów formalnych i merytorycznych - możliwe staje się jedynie rozstrzygnięcie niekorzystne dla wnioskodawcy (tj. odmowa potwierdzenia wystąpienia przesłanek zajęcia nieruchomości).
Odmowa potwierdzenia wystąpienia przesłanek zajęcia nieruchomości niewątpliwie odnosi się do istoty sprawy (określonej wnioskiem skarżącego) i w konsekwencji stanowi rozstrzygnięcie merytoryczne, odmawiające uwzględnienia wniosku. W ocenie skarżącej w przypadku wystąpienia ustawowej przeszkody do wydania decyzji w konkretnej sprawie, właściwym rozwiązaniem byłoby umorzenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie rozstrzygnięcie odmawiające uwzględnienia wniosku.
Uwzględniając powyższe organ przyjmując, że przepis art. 126 ust. 5 zdanie ostatnie ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza bezwzględną przeszkodę do wydania decyzji po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości, powinien uchylić decyzję Starosty [...] i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji, a nie poprzez odmowę potwierdzenia wystąpienia przesłanek zajęcia nieruchomości rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. uczestnik postępowania K. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia w dniu 20 maja 2016 r. nieruchomości położonej w gminie P., obr. [...], oznaczonej jako działka nr 23/2.
Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi przypomnienie, że w dniu 10 maja 2016 r. przeprowadzona została kontrola zadrzewienia w przęśle 95-96 linii 220 kV relacji A. – Z. Wykonano wówczas pomiary odległości drzew do przewodów fazowych linii i stwierdzono konieczność podjęcia działań związanych z wyeliminowaniem zagrożeń dla życia, zdrowia ludzi i zwierząt, zapewnieniem prawidłowej pracy linii elektroenergetycznej oraz zapobieżeniem powstania szkody materialnej o znacznej wartości. Powyższe zagrożenie wynikać miało z faktu, że odległość wierzchołków drzew wynosiła 2,4-2,6 m przy temperaturze powietrza 20oC i obciążeniu mocą czynną 9,1 MW, podczas gdy zgodnie z Polskimi Normami bezpieczna odległość powinna wynosić 4,5 m od skrajnych przewodów plus szacowany przyrost pięcioletni. Spółka ubiegała się o zgodę na wejście na teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr 23/2, jednak współwłaściciel działki nr 23/2, K. S., nie wyraził zgody na wycinkę drzew, co finalnie znalazło potwierdzenie w piśmie z dnia 18 maja 2016 r. Wobec odmowy wyrażenia zgody przez współwłaściciela działki, pracownicy Spółki w dniu 20 maja 2016 r. weszli na teren działki i przeprowadzili wycinkę drzew, a następnie z powołaniem się na art. 126 ust. 5 u.g.n. A S.A. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji "zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości" (wpływ wniosku do organu 23 maja 2016 r.).
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ trafnie przyjął, że nie wystąpiły przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 20 maja 2016 r. Niezależnie od tego, rozważenia wymagało, czy Wojewoda [...] i Starosta [...] w dacie wydawania przez te organy decyzji byli uprawnieni do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.
Stosownie do art. 126 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia na teren działki nr 23/2) w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku.
Natomiast zgodnie z ust. 5 w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję potwierdzającą zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5 (ust. 8).
Podstawą wniosku A S.A. stał się art. 126 ust. 5 u.g.n., co oznacza, że Spółka obowiązana była wykazać, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w ust. 1 oraz że nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwiła złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości.
Podzielić należy pogląd Wojewody [...], że zajęcie nieruchomości bez uprzedniego uzyskania decyzji musi być uzasadnione koniecznością natychmiastowego działania. Przekroczenie określonej przepisami bezpiecznej odległości wierzchołków drzew od linii energetycznych niewątpliwie wskazuje na istnienie wysokiego i realnego prawdopodobieństwa niebezpiecznych następstw takiego stanu rzeczy. Pozyskanie wiedzy o tym fakcie co do zasady zawsze pociąga za sobą konieczność działania. W przypadku sytuacji wymagających bezwzględnie natychmiastowego działania, a więc bez możliwości oczekiwania na wydanie decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n., możliwe jest wejście na teren w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. Podkreślenia wymaga, że przepis ten stwarza szansę na legalne wejście na teren cudzej nieruchomości bez zgody jej właściciela, ale jedynie wówczas, gdy zaistnieje potrzeba wymagająca bezwzględnie natychmiastowego działania.
Nagłość w tym przypadku musi mieć charakter uniemożliwiający złożenie wniosku o uzyskanie decyzji w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. Tymczasem o ile w dniu 10 maja 2016 r. przeprowadzona została kontrola zadrzewienia w przęśle 95-96 przedmiotowej linii, dokonano pomiarów odległości drzew do przewodów fazowych linii i stwierdzono konieczność podjęcia określonych działań, to żadne działania w tym dniu nie zostały faktycznie podjęte. Pracownicy Spółki próbowali bowiem uzyskać zgodę właścicieli na wejście na nieruchomość i wycinkę drzew, co przeczy twierdzeniom o zaistnieniu potrzeby (zagrożenia) wymagającej natychmiastowej reakcji. Pracownicy Spółki dokonali wycinki drzew dopiero w dniu 20 maja 2016 r., a więc w terminie, w którym składając wniosek w dniu 10 maja 2016 r. na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. uzyskaliby już decyzję. Już tylko proste zestawienie dat uprawnia do twierdzenia, że organy trafnie przyjęły, że nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n. Tym samym w tym zakresie nie sposób podzielić zarzutów skargi odnośnie do naruszenia przepisów postępowania.
Mimo że co do zasady należy podzielić stanowisko wyrażone przez organy administracji co do braku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n., to jednak w ocenie tut. Sądu wydane rozstrzygnięcia nie zasługują na akceptację.
Jak wynika z art. 126 ust. 5 u.g.n. podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości.
W ocenie tut. Sądu przepis ust. 5 in fine wprowadza bezwzględną przeszkodę do wydania decyzji po upływie 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości, przy czym po upływie tego terminu organ traci kompetencję do wydania decyzji zarówno potwierdzającej, jak i odmawiającej potwierdzenia zaistnienia przesłanek. Nie mają z kolei znaczenia przyczyny niezałatwienia wniosku o wydanie decyzji w tym terminie.
Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że po przekroczeniu terminu, o którym mowa w art. 126 ust. 5 in fine u.g.n. organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania z wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Przyjęcie stanowiska, jakie zostało zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że prawnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji, ale wyłącznie pozytywnej dla wnioskodawcy nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów. Co więcej, przyjęcie takiej koncepcji prowadziłoby do sytuacji, w której legalność działania w warunkach, o których mowa w ust. 5 nie mogłaby zostać potwierdzona z uwagi jedynie na przekroczenie terminu do wydania decyzji (np. z uwagi na przewlekłość postępowania), a organ uprawniony byłby do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia wystąpienia przesłanek zajęcia nieruchomości. Odmowa potwierdzenia wystąpienia przesłanek zajęcia nieruchomości niewątpliwie odnosi się do istoty sprawy (określonej wnioskiem) i w konsekwencji stanowi rozstrzygnięcie merytoryczne, odmawiające uwzględnienia wniosku).
Reasumując należy uznać, iż rozpatrując merytorycznie wniosek Spółki i wydając decyzje po upływie 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości organy dopuściły się naruszenia art. 126 ust. 5 in fine u.g.n., jako że zdaniem tut. Sądu po upływie w/w terminu możliwe było wyłącznie wydanie decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że wygasła kompetencja organu do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącej.
Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 września 2018 r., II SA/Kr 826/18, również w sprawie ze skargi skarżącej, decyzja, o jakiej mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n. ma dwojaki skutek: po pierwsze "legalizuje" zajęcie cudzej nieruchomości. Tut. Sąd nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego w przywołanym orzeczeniu, co do skutków umorzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA w Krakowie "oznaczałoby to bowiem, że w sposób bezprawny wkroczono na prywatną nieruchomość, dokonano na niej określonych prac, a następnie osobie władającej tą nieruchomością (jej współwłaścicielom) nie przyznano żadnego odszkodowania za jej zajęcie (udostępnienie) ani też za szkody na niej wyrządzone. Godziłoby to zaś w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten dopuszcza możliwość zastosowania instytucji wywłaszczenia, a taką jest regulacja zawarta w art. 126 u.g.n., tylko na cele publiczne oraz za słusznym odszkodowaniem.
O ile nie ma wątpliwości, że zarówno potrzeba reakcji na wystąpienie nagłej potrzeby, jak i zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, może być uznana za cel publiczny, o tyle umorzenie postępowania administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawia właściciela nieruchomości możliwości uzyskania odszkodowania, co w sposób oczywisty i bezpośredni narusza przywołany przepis Konstytucji". Otóż, umorzenie postępowania administracyjnego w żaden sposób nie ogranicza właściciela nieruchomości dochodzenia odszkodowania. Umorzenie postępowania oznacza bowiem, że nie można uznać wejścia na teren nieruchomości za działanie mające walor legalności. Skoro określony podmiot nie uzyskał decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n., zatem zajął nieruchomość bez tytułu prawnego. Konsekwencją powyższego jest przeniesienie możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu odszkodowania na drogę cywilną.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.
A.B.