Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 340/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 17 lutego 2022 r., nr SKO.4150.36.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 3-6, ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 poz. 741 ze zm.) – dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 stycznia 2022 r., nr DPRG-UA-X.1.2022 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. [...], na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uczestnik postępowania – T. P. wystąpił wnioskiem z dnia 27 października 2021 r. Do wniosku strona załączyła wymagane prawem załączniki. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania inwestor wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek jednorodzinny w fazie rozbudowy prowadzonej w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, z przeznaczeniem utworzenia żłobka. Zgodnie z pierwotnym projektem oraz udzielonym pozwoleniem na budowę budynek miał być podłączony do posadowionej w ulicy instalacji kanalizacyjnej. Jednakże stan techniczny tej instalacji uniemożliwia jej użytkowanie.

Jednocześnie aktualny właściciela działki ewidencyjnej, przez którą przebiega przedmiotowa instalacja – S. w Ł. (dalej: S. w Ł.) nie wyraża zgody na przeprowadzenie remontu kanalizacji. Tym samym niezbędne jest zamontowanie tymczasowego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Z uwagi na brak możliwości zachowania przewidzianych prawem odległości przedmiotowej inwestycji, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) niezbędnym było uprzednie uzyskanie opinii Łódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, który to organ postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r. pozytywnie zaopiniował przedstawioną przez inwestora propozycję usytuowania pokryw i wylotów wentylacji przedmiotowego tymczasowego szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10m3. Ponadto planowane przedsięwzięcie zostało zaopiniowane przez Polską Spółkę Gazownictwa.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia S. w Ł. wniosła odwołanie, w którym zarzucała naruszenie:

1. - art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.a.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w dacie wydania decyzji organu I instancji;
2. - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującej się przedstawienia ostatecznego stanowiska w sprawie i ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;
3. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na jakich oparte zostało kwestionowane rozstrzygnięcie, w szczególności brak jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak również brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która ograniczyła się jedynie do przywołania przepisów prawa;
4. - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym brak przeanalizowania stanu faktycznego na nieruchomości należącej do odwołującej się oraz stanu prawnego zlokalizowanej w nim kanalizacji;
5. - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę przeznaczenia przedmiotowego zbiornika jako tymczasowego, w sytuacji, gdy z uwagi na istniejący spór, co do własności kanalizacji brak jest podstaw do uznania inwestycji za tymczasową.

Strona wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W toku postępowania między instancyjnego inwestor w piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2022 r. przedstawił przebieg zdarzeń począwszy od nabycia przedmiotowej nieruchomości do dnia wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, podkreślając istniejący spór z S. w Ł., aktualnym właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], w której posadowiona jest niesprawna instalacja kanalizacyjna, a do której pierwotnie planowano podłączenie budynku. Wskazał także, że po otrzymaniu postanowienia Łódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 listopada 2021 r. uznał, że dopełnione zostały wszystkie formalne wymogi dla planowanej inwestycji i przystąpiła do jej realizacji. W grudniu 2021 r. został wykonany wykop, do którego wstawiono szczelny zbiornik betonowy oraz przystąpiono do montażu rur kanalizacyjnych. Jednakże, gdy powziął wiadomość o konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, czego nie był świadomy wcześniej, roboty wstrzymano i podłączenie nie zostało ukończone.

Zamontowany zbiornik nie został zasypany, jednakże w okresie 1,5 miesiąca w wyniku opadów deszczu i śniegu nastąpiło osunięcie ziemi, a w konsekwencji obsypanie zbiornika dookoła. Wnosił o jak najszybsze wydanie korzystnej dla niego decyzji.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 17 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dalej przywołując przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 -6 u.p.z.p. organ wskazał, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
5. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dla inwestycji polegających między innymi na budowie urządzeń infrastruktury technicznej, do której zdaniem organu odwoławczego zalicza się bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, ustawodawca przewidział zwolnienie od obowiązku spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. W ocenie Kolegium przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe ustawowe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., gdyż jak wynika z przedłożonej dokumentacji projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów leśnych i rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym uzyskała pozytywną opinię Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w zakresie odstępstwa od przewidzianych prawem odległości pokryw i wylotów wentylacyjnych projektowanego zbiornika, a nadto nie znajduje się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu niskiego ciśnienia posadowionego na działce o nr ew. [...] w ul. S. Powyższe obligowało organ do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora.

Natomiast, co do podniesionych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji, samo umieszczenie bezodpływowego zbiornika w wykopie nie stanowi jej realizacji, gdyż dla tego rodzaju inwestycji niezbędnym jest podłączenie zbiornika do budynku. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie nastąpiła, bowiem jak wynika z oświadczenia inwestora nie dokonano montażu kanalizacji zewnętrznej i podłączenia jej do zbiornika. Odnośnie do kwestii "tymczasowości" planowanej inwestycji organ podkreślił, iż w tym przedmiocie związany był zakresem wniosku inwestora, z którego wprost wynikało, że realizowane przedsięwzięcie ma mieć charakter tymczasowy.

Natomiast wyznacznikiem terminu jego użytkowania będzie bądź podłączenie nieruchomości inwestora do kanalizacji, bądź też okres trwałości mechanicznej zbiornika. Odnośnie zaś zarzuty, co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium przyznało, iż co prawda pismo S. w Ł. z dnia 30 grudnia 2021 r. zawierające stanowisko skarżącej w sprawie wpłynęło do organu I instancji już po dacie wydania kwestionowanej odwołaniem decyzji, jednakże powyższa decyzja podjęta została po upływie 18 dni od doręczenia stronie stosownego zawiadomienia, a podnoszona w piśmie argumentacja była przedmiotem oceny organu odwoławczego. Z uwagi na powyższe Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 stycznia 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucało naruszenie:

1. - art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która w dacie podejmowania decyzji była już zrealizowana;
2. - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z zrealizowaniem inwestycji przy ul. S. [...] oraz stanu prawnego kanału kanalizacyjnego biegnącego w w/w drodze.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, co do stwierdzenia, iż brak podłączenia urządzenia technicznego – bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe do budynku inwestora świadczy, iż objęta zaskarżoną decyzją inwestycja nie została zrealizowana. Powyższe zdaniem skarżącej uznać należy za zbyt daleko idące, gdyż zgodnie ze wskazanym wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga określona zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu.

W ocenie skarżącej zmianę przeznaczenia terenu stanowiło już samo rozpoczęcie robót budowlanych, co potwierdza przedłożona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna. Co więcej złożony przez inwestora wniosek obejmował ustalenie warunków na budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, który co oczywiste wymaga odpowiednich przyłączeń. Wobec powyższego pogląd, zgodnie z którym o zrealizowaniu przedmiotowego zbiornika świadczyć miałby fakt dokonania jego podłączenia do budynku, przekreślałby sens postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił na jakiej podstawie uznał, że o zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji świadczyłoby jej podłączenie do istniejącego na gruncie budynku. Natomiast, co do zarzutu nienależytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, strona wskazując na nie rozstrzygniętą dotychczas, sporną kwestię własności kanału kanalizacyjnego zlokalizowanego w działce o nr ew. [...], podnosiła, iż określony decyzją stan tymczasowości przedmiotowego zbiornika, bez wskazania konkretnego terminu, może skutkować tym, że zbiornik de facto zostanie posadowiony na nieruchomości na czas nieokreślony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 18 lipca 2022 r. uczestnicy postępowania T. P. i A. P. wnosili o oddalenie skargi. W załączonym do pisma stanowisku z dnia 11 lipca 2022 r. ponownie przedstawił przebieg zdarzeń począwszy od nabycia przedmiotowej nieruchomości do dnia wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, wskazując między innymi na istniejący spór z S. w Ł. i wynikający z powyższego brak możliwości przeprowadzenia remontu zlokalizowanego w ulicy ogólnospławnego kanału kanalizacyjnego, a w konsekwencji braku możliwości przyłączenia do niego budynku. Odnośnie rozpoczęcia prac budowlanych strony potwierdziły wcześniejsze wyjaśnienia, zgodnie z którymi, po otrzymaniu postanowienia Łódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2021 r., pozostając w błędnym przekonaniu, co do spełnienia wszystkich wymogów formalnych dla przedmiotowej inwestycji, w grudniu 2021 r. dokonały posadowienia przedmiotowego zbiornika w wykopie oraz przystąpiły montażu rur kanalizacyjnych.

Podłączenie nie zostało jednak wykonane, gdyż powzięli wiadomość o konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Prace budowlane kontynuowali po otrzymaniu zaskarżonej decyzji. Na dzień dzisiejszy budynek jest podłączony do zbiornika, do którego odprowadzane są nieczystości ciekłe, a teren został wyłożony kostka brukową. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi jakiejkolwiek uciążliwości dla mieszkańców sąsiedniego bloku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać́ należy, że skarga S. w Ł. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą̨ z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sady administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają̨ rozprawę̨ przy użyciu urządzeń́ technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość́ z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać́ w budynku sadu.

Zgodnie zá z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić́ przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić́ jej na odległość́ z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać́ ograniczeniu, w tym także ze względu na treść́ art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę̨ swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować́ z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić́ wypełnienie się̨ warunkowa określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 17 maja 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę̨, nie można było przeprowadzić́ na odległość́ z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż zarówno strona skarżąca, jak i uczestnicy postepowania pomimo wezwania, nie złożyli stosownego oświadczenia o posiadaniu możliwości technicznych do uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 20 czerwca 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość́ zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 17 maja 2022 r.). Z powyższej możliwości skorzystali uczestnicy postępowania składając do akt sprawy pismo procesowe z dnia 18 lipca 2022 r. wraz z załącznikami.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie, jak już̇ wcześniej wskazano przedmiotem skargi S. w Ł. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 lutego 2022 r. utrzymującą̨ w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 stycznia 2022 r. ustalającą, na wniosek uczestnika postępowania - T. P. (inwestor), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, przewidzianej do realizacji [...], przy ul. S. [...], na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...].

Podstawę prawną kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się̨ odpowiednio. Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) - dalej: p.b.; ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast w myśl art. 3 pkt 3 p.b. budowla to - każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Przy czym jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie zbiorniki, w rozumieniu w/w art. 3 pkt 3 p.b. obejmuje te obiekty ziemne, które służą magazynowaniu określonych substancji, najczęściej w formie płynnej. Chodzić może zatem o bezodpływowe zbiorniki na nieczystości, zbiorniki retencyjne, czy też dużych rozmiarów oczka wodne lub stawy (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., II OSK 1089/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej spawie bezsporne pozostaje, że działka o nr ew. [...], na której inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję - tymczasowy bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe - nie jest objęta aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winno nastąpić́ w drodze decyzji administracyjnej, podjętej na podstawie wyżej przywołanego art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-6, to jest w sytuacji, gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
5. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W sprawie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe stanowi infrastrukturę techniczną, do której zastosowanie znajduje wyłączenie, o którym mowa w powołanym wyżej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym jak słusznie stwierdziły procedujące w sprawie organy obu instancji przeprowadzona w sprawie analiza ograniczona została do zgodności planowanej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. W tym zakresie ustalono, iż projektowane uzbrojenie terenu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem ust. 5 analizowanego przepisu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a sam teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów leśnych i rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym uzyskała pozytywną opinię Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego (postanowienie z dnia 30 listopada 2021 r., k- 50 akt administracyjnych) w zakresie odstępstwa od przewidzianych prawem odległości pokryw i wylotów wentylacyjnych projektowanego zbiornika, określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), a nadto nie znajduje się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu niskiego ciśnienia posadowionego na działce o nr ew. [...] w ul. S., co potwierdza załączone do akt administracyjnych sprawy pismo Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie Oddział Zakład Gazowniczy w Łodzi z dnia 23 grudnia 2021 r (k. 76 akt administracyjnych). Ustalenia w powyższym zakresie nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Tym samym, co do zasady, mając na uwadze związany charakter decyzji podejmowanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w przypadku spełnienia przez dane zamierzenie określonych prawem wymogów, organ lokalizacyjny jest zobligowany do pozytywnego rozpatrzenia żądania wnioskodawcy.

Jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, objęte nią rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Łodzi uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego wskazanego we wniosku, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Kwestia zagospodarowania określonej przestrzeni jest bowiem etapem wstępnym, poprzedzającym stosownych robót budowlanych, co może nastąpić po uzyskaniu decyzji, czy też dokonaniu zgłoszenia (jak w przypadku przedmiotowej inwestycji – uwaga Sądu), na kolejnym etapie regulowanym przepisami p.b. Dla tych ostatnich (inwestycji zrealizowanych lub będących w toku realizacji), wyjątkowo dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji nałożenia na inwestora przez właściwy organ nadzoru budowlanego, obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w trybie określonym w Rozdziale 5a p.b. (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2665/18; wyrok WSA w Gdańsku z 9 marca 2022 r., II SA/Gd 646/21; wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2018 r., II SA/Łd 921/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że złożenie przez uczestnika postępowania – T. P. wniosku z dnia 27 października 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie stanowiło realizacji obowiązku nałożonego, w drodze postanowienia, przez właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego.

Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika jednak, iż rozpoczęcie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji mogło nastąpić przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 stycznia 2022 r. Na powyższe wskazują załączone do akt sprawy: dokumentacja fotograficzna przedłożona przez stronę skarżącą przy piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2021 r., jak również wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2022 r. Okoliczność ta nie została w sposób należyty wyjaśniona przez procedujące w sprawie organy administracji publicznej. Przy czym, jakkolwiek trudno stawiać w tym zakresie zarzut organowi I instancji, gdyż w/w pismo z dnia 30 grudnia 2021 r. zawierające informację o rozpoczęciu robót budowlanych związanych z przedmiotowym zbiornikiem, wpłynęło do organu po dniu wydania decyzji z dnia 3 stycznia 2022 r., to już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozpatrując odwołanie skarżącej, ograniczyło się w tej kwestii jedynie do stwierdzenia, iż w przypadku przedmiotowego zbiornika nie można mówić o inwestycji zrealizowanej, gdyż dla tego rodzaju inwestycji wymagane jest podłączenie budynku do zbiornika bezodpływowego, które jest urządzeniem technicznym.

Sam fakt umieszczenia zbiornika w wykopie bez montażu kanalizacji zewnętrznej i podłączenia do niej zbiornika, w ocenie Kolegium powyższego warunku nie spełnia. Wskazując na zasadność zajętego stanowiska organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przywołania, w żaden sposób niezweryfikowanego, oświadczenia inwestora zawartego w powołanym wcześniej piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2022 r. Przy czym, co również wymaga podkreślenia, przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniami inwestora, który wprost wskazuje, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonał nie tylko montażu zbiornika w wykopie, ale także przystąpił do montażu rur kanalizacyjnych.

Ponadto opierając swoje stwierdzenie jedynie na wyjaśnieniach inwestora organ nie odniósł się jednocześnie w żaden sposób do argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą, w szczególności do przedłożonej dokumentacji fotograficznej, która potwierdza fakt posadowienia zbiornika w gruncie. Jednakże zarówno przedłożona przez stronę skarżącą dokumentacja, jak również wyjaśnienia uczestnika postępowania - T. P., nie były w ocenie Sądu wystarczające, do bezspornego, jednoznacznego stwierdzenia, czy przedmiotowy zbiornik rzeczywiście został on podłączony do budynku, czy też nie.

Dodatkowo wskazać należy, iż rozpatrując odwołanie strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pominęło zawartą w jego treści informację, co do złożenia, w dniu 3 stycznia 2022 r., wniosku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o przeprowadzenie kontroli inwestycji realizowanej przy ul. S. [...] w [...]. Z załączonej do skargi dokumentacji nie wynika, czy powyższy wniosek dotyczył inwestycji w zakresie rozbudowy posadowionego na gruncie budynku mieszkalnego, w oparciu o udzieloną uczestnikowi postępowania decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też przedmiotowego, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe. Brak jest także informacji, co do tego, czy na skutek zawiadomienia strony skarżącej organy nadzoru budowlanego prowadziły jakiekolwiek postępowanie w tym przedmiocie. Co prawda kwestia samowoli budowlanej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla ustalenia warunków zabudowy, uzasadniającego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże ewentualne ustalenia w powyższym zakresie niewątpliwe mogłyby stanowić okoliczność pozwalającą na ocenę zasadności zarzutu strony skarżącej, co do zrealizowania przedmiotowej inwestycji, przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wskazać nadto trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Podkreślenia wymaga również, że wynikający z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe Sąd nie odnosił się do zarzutu skargi, co do naruszenia art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., gdyż na tym etapie sprawy byłoby to przedwczesne.

Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zobowiązane będzie do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności, stosownie do wynikającego z art. 136 k.p.a. uprawnienia, przeprowadzi samodzielnie lub zlecając to organowi pierwszej instancji, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które pozwoliłyby w sposób bezsporny potwierdzić lub też wykluczyć fakt realizacji przedmiotowej inwestycji przed datą wydania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 stycznia 2022 r. ustalającej warunki zabudowy dla tymczasowego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe przewidzianego do realizacji na nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. S. [...]. W zależności od wyniku powyższych ustaleń, organ rozpatrzy merytorycznie odwołanie strony skarżącej, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., bądź też, w przypadku ustalenia, iż do realizacji tej inwestycji doszło przed datą wydania decyzji I instancji, uchyli kwestionowaną odwołaniem decyzję i umorzy postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

1. m. d.