Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 22 lutego 2022 r. utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z 16 grudnia 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...].
Z akt sprawy wynika, że wspomnianą decyzją z 16 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku K. K. i M. K., umorzył postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą, ponieważ dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Kolegium, utrzymując w mocy ową decyzję wyjaśniło, że obowiązywanie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza prowadzenie postępowania oraz możliwość i konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja.
W przedmiotowej sprawie w dacie złożenia wniosku przez inwestorów, tj. 14 sierpnia 2020 r. na terenie inwestycji stanowiącym działkę nr [...] w obrębie [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 października 2021 r. nr XLIX/1507/21 uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Okólnej, Żółwiowej i Serwituty oraz północnej granicy miasta. Uchwała ta została opublikowana 29 listopada 2021 r. w Dzienniku Urzędowym województwa łódzkiego, a plan miejscowy wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia tj. 14 grudnia 2021 r. Skutkiem wejścia w życie planu miejscowego sposób zagospodarowania teren działki nr [...], został objęty jego ustaleniami zatem wydanie w tym przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy stało się niecelowe. W sytuacji bowiem, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, lokowanie inwestycji odbywa się bezpośrednio na podstawie ustaleń planu. Tym samym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.
W skardze na powyższą decyzję K. K. i M. K. zarzucili błędne zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas kiedy ta instytucja nie ma tu zastosowania.
Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnili, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi, z 16 grudnia 2021 r. jest drugą decyzją tego organu w sprawie. Pierwotna decyzja odmawiającą ustalenia warunków zabudowy zapadła 28 czerwca 2021 r. lecz została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 19 sierpnia 2021 r., ze względu na błędy organu pierwszej instancji, polegające na wadliwej analizie wpływu inwestycji na środowisko. Zdaniem skarżących, mimo stanowiska właściwego organu o braku wymagań, co do uzyskania takiej opinii organ rozstrzygający dowolnie uznał inaczej iż taka opinia jest potrzebna.
Dodatkowo w trakcie procedowania przed wydaniem uchylonej decyzji, wykorzystano instytucję, zawieszenia postępowania na czas do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planu nie uchwalono, więc podjęto postępowanie i pod pozorem, że inwestycja wymaga oceny wpływu na środowisko odmówiono wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących umorzenie postępowania z powodu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, a procedowania w niniejsze sprawie odbywać się powinno tak jakby planu nie uchwalono.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 18 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 13 lipca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 18 sierpnia 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przechodząc do rozpoznania samej skargi wskazać należy, że sąd w pełni aprobuje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, zgodnie z którym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego swoim zasięgiem nieruchomość inwestycyjną jest bezprzedmiotowe.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy postepowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte wnioskiem z 14 sierpnia 2020 r..
W trakcie prowadzonego przez organy postępowania Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę z dnia 20 października 2021 r. nr XLIX/1507/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], [...] i [...] oraz północnej granicy miasta (Dz. Urz. województwa łódzkiego z 2021 r., poz. 5732). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie w dniu 14 grudnia 2021 r. i obejmuje swoimi ustaleniami teren inwestycji, co nie jest w niniejszej sprawie kwestionowane.
Jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. - u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2).
Z kolei w myśl przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Z analizy powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że zasadą jest, iż określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odstępstwo od tej zasady ma miejsce tylko w sytuacji, kiedy plan miejscowy nie został uchwalony. Wówczas zachodzi potrzeba określenia warunków zabudowy w decyzji. Warunkiem więc wydania takiej decyzji jest brak planu miejscowego. A contrario nie ma podstaw prawnych do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym.
W konsekwencji, jak słusznie zauważyły organy wejście w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawniało do stwierdzenia, iż postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe.
Powołany przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązuje organy do wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko w przypadku braku planu miejscowego. Takie stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2006 r., II OSK 65/06 wskazał, iż przesłankę do umorzenia postępowania stanowi bezprzedmiotowość, która zaistniała w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i powstała np. na skutek zdarzeń prawnych. Zdarzeniem takim jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w okresie postępowania międzyinstancyjnego, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku i czyni postępowanie bezprzedmiotowym.
W myśl przepisu - przepis art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy zaznaczyć, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2011 r., I OSK 1458/10 - orzeczenia,.nsa.gov.pl).
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.
Wbrew twierdzeniom skarżących na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej nie ma żadnego wpływu fakt, iż w momencie wszczęcia postępowania oraz ponownego procedowania przez organ pierwszej instancji plan miejscowy nie był jeszcze uchwalony, zatem ówcześnie możliwe było rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Zgodnie z orzecznictwem (zob. przykładowo wyrok NSA z 30 stycznia 2003 r., II SA 1689/01 oraz wspomniany wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., II OSK 65/06) przesłankę do umorzenia postępowania stanowi także bezprzedmiotowość, która zaistniała w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i powstała na przykład wskutek zdarzeń prawnych. W rozpoznawanej sprawie takim zdarzeniem było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, które w świetle powołanych wyżej przepisów uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie tego wniosku i czyniło postępowanie bezprzedmiotowym. Skoro także bezprzedmiotowość powstała w toku postępowania administracyjnego stanowi przesłankę jego umorzenia to na powstanie tego skutku nie ma wpływu fakt, że w momencie wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jego merytoryczne rozpoznanie było możliwe.
Wobec powołanej zmiany stanu prawnego organ miał obowiązek umorzyć postępowanie, bez względu na tok dotychczas prowadzonego postępowania. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego automatycznie, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, wyłącza możliwość określenia sposobu zagospodarowania terenu jak i warunków jego zabudowy w drodze decyzji wydanej w tym przedmiocie.
Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
A.Bo.