Uzasadnienie
Ostateczną decyzją z dnia 12 stycznia 1996 r. Wojewoda Ł. nakazał Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej Ł.-Ś. wykonanie w terminie do dnia 31 stycznia 1996 r. doraźnego zabezpieczenia przez podstemplowanie wszystkich stropów i nadproży na piętrach I do III zlokalizowanych nad mieszkaniem nr 27 w budynku położonym w Ł. przy ul. L. nr 29. Organ ten orzekł również o wyłączeniu z użytkowania wszystkich lokali mieszkalnych na piętrach I do III, zlokalizowanych nad mieszkaniem nr 27, w terminie do 31 lipca 1996 r.
W dniu 2 października 1997 r. wystosowane zostało do ZGM Ł.-Ś. upomnienie do wykonania obowiązku wynikającego z wyżej opisanej decyzji, a polegającego na wyłączeniu z użytkowania wszystkich lokali mieszkalnych na piętrach I do III, zlokalizowanych nad mieszkaniem nr 27 w budynku przy ul. L. 29 w Ł. W dniu 31 października 1997 r. wystawiony został przez Urząd Miasta Ł. Delegatura Ł.-Ś. Referat Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego tytuł wykonawczy zawierający stwierdzenie, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia 12 stycznia 1996 r., a polegający na wyłączeniu lokali z użytkowania, jest wymagalny i podlega egzekucji w trybie administracyjnym.
We wniesionych przez siebie zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego ZGM Ł.-Ś. podniósł, że podstawą zarzutów jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Strona odwołująca się argumentowała, że Wojewoda Ł. nie przesłał decyzji z dnia 12 stycznia 1996 r. organowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych lub pomieszczeń zastępczych, co winien uczynić stosownie do treści art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Aby wyłączyć część budynku z użytkowania należy stosownie do treści art. 35 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zapewnić najemcom lokali mieszkalnych lokale zamienne. Obowiązek zapewnienia lokali mieszkalnych spoczywa na Gminie Ł. Sprawa wyłączenia lokali z użytkowania była tematem korespondencji z Referatem Lokalowym Urzędu Miasta Ł. oraz Wydziałem Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. prowadzonej od lutego 1996 r. W dniu 7 lutego 1996 r. skierowane zostało pierwsze wystąpienie, a kolejne pisma dotyczące wykwaterowania najemców przekazane były w dniu 23 sierpnia 1996 r., 30 grudnia 1996 r., 11 lutego 1997 r. oraz 28 października 1997 r. Z tego też względu obowiązek wyłączenia części budynku z użytkowania jest niewykonalny do czasu, kiedy nie zostaną zapewnione lokale zamienne. Ponadto, z uwagi na niewykonalność obowiązku określonego decyzją, nałożenie grzywny w kwocie 20 000 zł jest środkiem zbyt uciążliwym i nie gwarantuje wykonania tejże decyzji.
Postanowieniem z dnia 24 listopada 1997 r. Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 34 w zw. z art. 33 oraz art. 35 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, odrzucił wniesione zarzuty.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, ze trudno nazwać niewykonalnym obowiązek wyłączenia z użytkowania trzech lokali mieszkalnych, który był znany zobowiązanemu od stycznia 1996 r. Grzywna w wysokości 20.000 zł jest uciążliwym środkiem egzekucyjnym, ale nie nazbyt uciążliwym. W przypadku wykonania obowiązku może być ona umorzona w całości lub w części. Pozostałe zarzuty sygnalizują wady decyzji z dnia 12 stycznia 1996 r., jednakże organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Ł.-Ś. podniósł, że decyzja z dnia 12 stycznia 1996 r. nie wskazuje podmiotu zobowiązanego, lecz skierowana jest do ZGM Ł.-Ś., Urzędu Rejonowego oraz Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Delegatury Ł.-Ś. Postanowienia decyzji nie były więc znane organom lokalowym, które w tej sprawie mają decydujące znaczenie. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien wydać stosowny nakaz organowi lokalowemu. Zgodnie z uchwałą (...) Zarządu Miasta Ł. z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie ustalenia organizacji wewnętrznej wydziałów delegatur i samodzielnych komórek organizacyjnych Urzędu Miasta oraz szczegółowego zakresu ich zadań /par. 11 pkt 6 ust. 4 i 7 uchwały (...) ze zm./, prowadzenie spraw związanych z wykwaterowaniem z tytułu rozbiórki, zagrożeń bezpieczeństwa życia i mienia oraz remontów, należy do zadań Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. Natomiast do zadań Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego należy m.in. wydawanie decyzji o nakazie opróżnienia obiektu budowlanego, bądź wyłączenia go w całości lub w części z użytkowania. Tak więc obowiązek wyłączenia lokali z użytkowania jest niewykonalny, bowiem nie nastąpiło wykwaterowanie najemców.
Zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji określenie, iż grzywna nie jest zbyt uciążliwa, jest nazbyt powierzchowne i nie przekonujące.
Postanowieniem z dnia 21 stycznia 1998 r. Wojewoda Ł. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że twierdzenie, iż obowiązek nałożony treścią decyzji z dnia 12 stycznia 1996 r. jest niewykonalny, nie jest zasadne. Zgodnie z treścią art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek wyłączenia lokali z użytkowania dotyczy właściciela lub zarządcy budynku. Zważywszy, że nałożony obowiązek znany był zarządcy od stycznia 1996 r., organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania wysokości nałożonej grzywny.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Ł.-Ś. powtórzył w całości argumenty zawarte w złożonym zażaleniu. W ocenie strony skarżącej w sprawie nie jest możliwe wybiórcze stosowanie powołanego przez organ odwoławczy art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Nakaz decyzji o wyłączeniu lokali z użytkowania dotyczy istotnie właściciela lub zarządcy obiektu, ale dla zarządcy będzie wykonalny dopiero wtedy, gdy właściwy organ prześle decyzję, o której mowa w pkt l, organowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych /pkt 2 art. 68/, a ten z kolei przydzieli lokale. Tryb zapewnienia tych lokali określa uchwała (...) Rady Miejskiej w Ł. z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem Gminy Ł. Zgodnie natomiast z uchwałą (...) Zarządu Miasta Ł. z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie ustalenia organizacji wewnętrznej wydziałów delegatur i samodzielnych komórek organizacyjnych Urzędu Miasta oraz szczegółowego zakresu ich zadań /par. 11 pkt 6 ust. 4 i 7 uchwały (...) ze zm./, prowadzenie spraw związanych z wykwaterowaniem z tytułu rozbiórki, zagrożeń bezpieczeństwa życia i mienia oraz remontów, należy do zadań Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. Natomiast do zadań Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego należy m.in. wydawanie decyzji o nakazie opróżnienia obiektu budowlanego, bądź wyłączenia go w całości lub w części z użytkowania. Referat ten, jako jedna ze stron powiadomionych, winien na podstawie otrzymanej decyzji wydać stosowny nakaz organowi lokalowemu zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych. Działań takich nie wykonano. Uznanie ZGM jako zobowiązanego do wykonania obowiązku wyłączenia lokali z użytkowania wiąże się ściśle z podziałem zadań w Gminie Ł., co organ egzekucyjny wszczynając postępowanie winien mieć na uwadze. Wymierzona grzywna jest dla ZGM kwotą znaczącą i posiada niekorzystny wpływ na i tak już trudną sytuację finansową Zakładu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie stanowiska przywołano argumenty podniesione w motywach zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do przepisu art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mogą stanowić tylko przypadki wymienione w tymże przepisie w punktach od 1 do 7, a to:
- wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku,
- odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej,
- określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego lub bezpośrednio z przepisu prawa, a w przypadkach określonych w art. 26 par. 3 - z orzeczenia sądowego,
- błąd co do osoby zobowiązanego,
- niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym,
- niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, wymaganego w myśl art. 15,
- zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Treść zarzutów przedstawionych przez ZGM Ł.-Ś. sprowadzała się w istocie do dwóch kwestii: niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Oceniając charakter tych zarzutów trzeba stwierdzić, że mieszczą się one w wykazie z art. 33 pkt 1-7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./. Wojewoda Ł., utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 24 listopada 1997 r. o odrzuceniu zarzutów, wywiódł, że obowiązek nałożony treścią decyzji z dnia 12 stycznia 1996 r. dotyczy właściciela lub zarządcy budynku, co wynika z treści art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Po myśli tego przepisu w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi (...) właściwy organ jest obowiązany:
- nakazać (...) właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania,
- przesłać decyzję, o której mowa w pkt l, organowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych lub pomieszczeń zastępczych. Zarówno treścią wniesionych zarzutów, jak też treścią zażalenia na postanowienie o odrzuceniu zarzutów, a także treścią skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca konsekwentnie zarzucała, że zaniechanie przesłania decyzji z dnia 12 stycznia 1996 r. organowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych, a w konsekwencji brak takich lokali, powodowało po stronie ZGM "niewykonalność nałożonego obowiązku". Powyższe twierdzenia nie spowodowały oczekiwanych przez stronę skarżącą rezultatów, gdyż zdaniem organu odwoławczego "zgodnie z treścią art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek dotyczy właściciela lub zarządcy budynku". Stanowisko takie nie może być uznane za wypełnienie obowiązku wnikliwego rozpatrzenia zarzutów odwołania. Jeżeli przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w sprawie wyłączenia części budynku z użytkowania, orzeczonego w decyzji opartej na art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nie doszło do przesłania decyzji organowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych lub pomieszczeń zastępczych /art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego/, to owo zaniechanie może być podstawą skutecznego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, polegającego jednakże nie na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym /art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/, lecz na braku wymagalności obowiązku z innego powodu w rozumieniu art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Fakt powołania jako podstawy wniesionych zarzutów niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w miejsce braku wymagalności obowiązku z innego powodu, nie zwalnia organu administracyjnego od rozpatrzenia sprawy w pełnym jej całokształcie.
Z powyższych względów, z mocy art. 22 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA, orzeczono jak w sentencji.