Uzasadnienie
Decyzją z dnia [....]r., nr [....], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działając z upoważnienia Wójta Gminy B., na podstawie art. 104, art. 130 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 - 5, art. 20, art. 24 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 139, poz. 992 z 2006 r. ze zm.), Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) odmówił przyznania I. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojczymem J. F. Organ stwierdził na podstawie wywiadu rodzinnego, że J. F. jest wdowcem i osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga całodobowej opieki pielęgnacyjnej.
Ustalił też, że wnioskodawczyni jako pasierbica zamieszkuje w tej samej posesji, nie pracuje zawodowo i sprawuje opiekę nad ojczymem, ponieważ ten nie posiada własnych dzieci. Organ podniósł, że na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojczyma zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, co oznacza, że w sprawie zaistniała, określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie I. C. świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji odwołała się I. C. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Odwołująca się podniosła, że nie pracuje zawodowo bowiem sprawuje opiekę nad J. F., który wymaga całodobowej opieki z uwagi na utratę wzroku oraz inne schorzenia - guz płuca prawego, bronchit. Podniosła również, iż J. F., mimo że nie adoptował jej, to traktował ją jak córkę i łożył na jej utrzymanie. Podała także, że J. F. nie posiada własnych dzieci ani rodzeństwa.
Decyzją z dnia [...] r., nr [....], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania I. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji stwierdził, że J. F. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem spełniona została przesłanka dotycząca osoby wymagającej opieki. Jednakże, zdaniem organu, art. 17 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie jedynie w przypadku, gdy w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. W związku z czym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
Organ stwierdził, że I. C. jako pasierbica J. F. nie jest jego krewną, lecz osobą z nim spowinowaconą, co wynika z art. 61 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi że z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka i trwa ono mimo ustania małżeństwa. Zatem na I. C. - jako na osobie spowinowaconej nie zaś spokrewnionej - nie ciąży obowiązek alimentacyjny na rzecz J. F., co oznacza, że nie została spełniona przesłanka w postaci obowiązku alimentacyjnego I. C. warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Na powyższą decyzję I.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., podnosząc, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Kolegium. Wskazała przede wszystkim na zły stan zdrowia swojego ojczyma oraz na "ludzki" aspekt swojej sprawy, a więc zapewnienie opieki osobie, która mimo że nie jest jej biologicznym ojcem (mąż zmarłej matki) wychowała ją i utrzymywała.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., powielając argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji I i II instancji, wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest orzekanie na podstawie przepisów prawa, a biorąc pod uwagę zapis art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych należało uznać, że skarżąca nie spełnia warunków określonych tym przepisem i nie jest tym samym uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad J. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca kwestionuje legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojczymem J. F., dla którego jest jedyną osobą bliską. Jej matka, a żona J. F. zmarła bowiem w dniu 15.10.2011 r.
Odmawiając przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego organ powołał się na art. 17 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie organ stwierdził, że I.C. jako pasierbica J. F. nie jest jego krewną, lecz osobą z nim spowinowaconą, co wynika z art. 61 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi że z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka i trwa ono mimo ustania małżeństwa. W konsekwencji organ uznał, iż na skarżącej, jako na osobie spowinowaconej, a nie spokrewnionej nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do J. F.. Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka w postaci obowiązku alimentacyjnego I.C. warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Stanowisko organu jest błędne, jako że całkowicie pomija treść art. 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi:
§ 1. Dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od męża swojej matki, nie będącego jego ojcem, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego. Takie samo uprawnienie przysługuje dziecku w stosunku do żony swego ojca, nie będącej jego matką.
§ 2. Mąż matki dziecka, nie będący jego ojcem, może żądać od dziecka świadczeń alimentacyjnych, jeżeli przyczyniał się do wychowania i utrzymania dziecka, a żądanie jego odpowiada zasadom współżycia społecznego. Takie samo uprawnienie przysługuje żonie ojca dziecka, nie będącej matką dziecka.
§ 3. Do obowiązku świadczeń przewidzianego w poprzedzających paragrafach stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi.
Powołany przepis przewiduje zatem m. innymi obowiązek alimentacyjny dziecka w stosunku do męża matki w sytuacji, gdy nie jest on ojcem dziecka, a przyczyniał się do jego wychowania i utrzymania. Co więcej, do obowiązku tego stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi.
Organ nie mógł zatem przyjąć, iż skarżąca jako pasierbica J.F., na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do ojczyma nie jest uprawniona do żądania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w art. 17 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Obowiązek alimentacyjny skarżącej w stosunku do ojczyma wynika wszak z powołanego przepisu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Osobne zagadnienie stanowi natomiast ustalenie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojczymem.
W aktach postępowania administracyjnego znajduje się oświadczenie I. C. z dnia 19.10.2011 r., z którego wynika, iż jest ona ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, co zdaje się sugerować prowadzenie przez nią i jej męża gospodarstwa rolnego. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że nie pracuje zawodowo, gdyż sprawuje całodobową opiekę nad ojczymem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i jest podatnikiem podatku rolnego, a zatem posiada status rolnika. Z tego też względu, nie można zaliczyć jej do osób rezygnujących, czy też niepodejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - stosownie do art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy. Stanowisko to zostało wyrażone m.in. w wyrokach: WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt: II SA/Ol 521/11, WSA w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt: II SA/Bd 379/11 oraz w jednym wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt: I OSK 1987/10 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA).
W orzecznictwie sądowym prezentowany jest także pogląd przeciwny, przedstawiony m. innymi w wyrokach: WSA z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 229/11 – LEX nr 795662, z dnia 11 sierpnia 2011 r. o sygn. akt: II SA/Ke 439/11, z dnia 8 września 2011 r. o sygn. akt: II SA/Ke 465/11 – LEX nr 899076; WSA w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 257/11, (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA), który to pogląd Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, a zgodnie z którym fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej przysługuje status rolnika i czy fakt bycia rolnikiem stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.
Zdaniem Sądu, sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo oraz rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni akceptuje stanowisko zaprezentowane w powołanym wyroku WSA z dnia 8 września 2011 r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 465/11 oraz w wyroku WSA w Kielcach z 13.10.2011r. sygn. akt II SA/Ke 574/11 (LEX nr 1053469), zgodnie z którym "przepis art. 17 ust. 1 nie reguluje w sposób samodzielny przesłanek przyznania tego świadczenia. Mowa jest w nim o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to zaś pojęcie zostało zdefiniowane przez samego ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymieniona.
W tym miejscu zauważyć należy, że w przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dlatego okoliczność, czy i jakie dochody skarżący otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do tego świadczenia. Natomiast zauważyć należy, iż często zdarza się, że posiadacze małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. W zależności bowiem od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Takiej zaś pracy podjąć nie może, gdyż stoi temu na przeszkodzie obowiązek sprawowania pieczy nad osobną niepełnosprawną, co do której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.
Brak jest w obecnie obowiązujących przepisach podstaw do uznania, że taki rolnik jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż w art. 17 ust. 5 ustawy zostały wymienione wszystkie przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego świadczenia. Dokonywanie wykładni rozszerzającej te negatywne przesłanki, a polegającej na uznaniu, że żaden rolnik, bez względu na to, że mógłby i chciał podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia zrezygnował), nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że jest rolnikiem, zdaniem Sądu jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP.
Podkreślić należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust. 1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które z oczywistych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wskazane okoliczności nie zostały przez organy wyjaśnione, a w konsekwencji doszło do naruszenia podstawowych reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 i 80 K.p.a., warunkujących prawidłowe rozstrzygnięcie wniosku skarżącej.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. m.ch.