Uzasadnienie
Syg. akt II SA/Łd 376/05
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...]utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]znak: [...]zmieniającą w trybie art. 155 k.p.a. własną decyzję z dnia [...] Nr [...] znak: [...]ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo – garażowego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 24/26 o nr ew. 6439, 6397, 6398 w obrębie ewidencyjnym [...] w części dotyczącej zmiany wysokości planowanego budynku.
W uzasadnieniu decyzji powołano przepis art. 155 k.p.a., wywodząc, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Odnosząc się do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 listopada 2003r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, iż prawo z tej decyzji nabyła strona wnioskująca, a prawo to polega minn. na możliwości zaprojektowania wysokości zamierzonego budynku zgodnie z warunkami tej decyzji. Z tego względu za jej zgodą wyrażoną we wniosku o zmianę decyzji na etapie warunków zabudowy dokonano zmiany wysokości budynku do 5,90m. Podkreśliło nadto, iż okoliczność ta nie przesądza wcale o tym, iż zostanie wybudowany budynek o takiej właśnie docelowej wysokości, wysokość budynku zostanie bowiem określona dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem tego organu, w zaskarżonej decyzji powinno być wprawdzie wskazane, że uchylono decyzję tylko w części, niemniej jednak powyższa okoliczność wynika z akt sprawy i nie stanowi przesłanki do jej uchylenia, decyzja ta nie przywraca usytuowania zamierzonego budynku bezpośrednio przy granicy działki na etapie warunków zabudowy terenu.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie B. i W. P. wnieśli o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę, przedstawili stan faktyczny sprawy oraz podnieśli, że nie ma konieczności sytuowania budynku w granicy z uwagi na duże rozmiary działki Pani Sz., w miejscu planowanej inwestycji znajduje się ława nośna fundamentów budowanego budynku mieszkalnego o szerokości 30 cm., posadowienie budynku w tym miejscu jest niewskazane z uwagi na to, iż budynek mieszkalny usytuowany jest blisko rzeki, a teren jest torfiasty i podmokły, występuje "kurzawka", postawienie dodatkowej ściany nośnej garaży mogłoby źle wpłynąć na osiadanie budynku oraz jego konstrukcję. Wyjaśnili, iż według informacji z Urzędu Miasta przedmiotowa działka nie jest pod zabudowę, sąsiadka wiedziała o istnieniu ławy fundamentowej, a nadto nie poinformowała skarżących o swoich planach budowy.
W skardze skarżący wyrazili obawę, iż garaż będzie przeznaczony na samochód ciężarowy, a sąsiad prowadzący firmę blacharską w przyszłości uruchomi zakład blacharski, co będzie bardzo uciążliwe. Wskazali, że na działce objętej wnioskiem zostało urządzone wysypisko śmieci, a sąsiedzi zagrozili, że nie pozwolą skarżącym otynkować ściany szczytowej budowanego w granicy domu mieszkalnego. B. i W. P. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na budowę w/w budynku "na całej długości granicy naszej działki", a Starosta i członek zarządu zapewnił ich, iż garaż nie będzie budowany obok ich domu.
Powołując się na decyzję Wojewody [...] Nr [...]uchylającą w całości decyzję Nr [...]odmawiającą T. Sz. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu, uznali sprawę przedmiotowej inwestycji za zakończoną, a ponowne pismo Urzędu Miejskiego w Ł. w sprawie usytuowania spornego budynku wprawiło ich w "zadziwienie". Nie godząc się ze stwierdzeniem, wedle którego decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o usytuowaniu budynku, lecz jedynie wskazuje na możliwość jego realizacji, zażądali wskazania w decyzji miejsca usytuowania budynku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, iż wbrew stanowisku skarżących, zaskarżona decyzja nie przywraca lokalizacji planowanego przez T. Sz. budynku w bezpośredniej granicy pomiędzy działkami stron, elementy decyzji o warunkach zawiera art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednym z tych elementów jest określenie maksymalnej wysokości planowanego budynku. Z tego względu wiążące określenie lokalizacji budynku stanowiłoby orzekanie w kwestii należącej do innego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, jednakże z innym powodów niż wskazane w skardze.
W myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez B. i W. P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]Nr [...]oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]znak: [...]zmieniającą w trybie art. 155 k.p.a. własną decyzję z dnia [...]Nr [...]znak: [...], Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 89, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z wykładni językowej powołanego przepisu wynika, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli łącznie są spełnione następujące przesłanki, a mianowicie 1. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3. za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony mogą występować rozłącznie, o czym świadczy użyty tam spójnik "lub" (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999r., IV SA 251/97, Lex nr 48251).
Spośród tych przesłanek kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia pierwszej z tych przesłanek, tj. zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Co prawda słusznie organy obu instancji przyjęły, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]Nr [...]znak: [...]ustalająca warunki zabudowy dla spornej inwestycji należy do kategorii decyzji, na mocy których strona nabywa prawo, a zgoda strony – T. Sz. na zmianę tej decyzji została zawarta we wniosku o zmianę decyzji, jednakże wątpliwości budzi okoliczność, czy termin "zgoda strony" w sytuacji wielości stron postępowania, w dodatku o sprzecznych interesach, obejmuje swoim zakresem wyłącznie tę stronę, o której prawach i obowiązkach orzeka decyzja, czy też pozostałe strony postępowania, strony, które nie nabywają wprawdzie praw z decyzji, jednakże decyzja dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wymóg zgody dotyczy wszystkich stron postępowania. Zgodzić się bowiem wypada z utrwalonym już w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego weryfikacja w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2000r. IV S.A. 816/99, Lex nr 53385 czy wyrok NSA z dnia 23 maja 2000r., IV S.A. 890/98, Lex nr 54735). Aby zatem można było uznać, że przesłanka "zgody" zaistniała w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]Nr [...]znak: [...] konieczne było zbadanie, czy B. i W. P. wyrażają zgodę na zmianę tej decyzji. Tego jednak organ pierwszej instancji nie uczynił, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaś wyrażony w odwołaniu sprzeciw w sprawie zmiany decyzji uznało za nieistotny dla rozpoznania sprawy, przyjmując, iż wymóg zgody dotyczy jedynie T. Sz., gdyż to ona nabyła prawo w decyzji.
Tymczasem zgoda B. i W. P. stanowi, zdaniem Sądu, niezbędną przesłankę wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000r., I S.A. 1826/98, Lex nr 57178 czy wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999r., I S.A. 314/99, Lex nr 48557).
Badając zaskarżoną decyzję, Sąd dostrzegł też, iż organy obu instancji nie dokonały analizy pozostałych przesłanek zmiany decyzji, a mianowicie przesłanki słusznego interesu strony postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oraz nie rozważyły, czy zmiana tej decyzji nie koliduje z interesem społecznym. Nie uzasadniły także należycie przewidzianego przez ustawodawcę w art. 155 k.p.a. uznania administracyjnego oraz nie zdefiniowały dla potrzeb tej konkretnej sprawy użytych w tym przepisie pojęć niedookreślonych, tj. interes społeczny czy słuszny interes strony, choć, jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, organ administracji publicznej każdorazowo musi dokonać oceny, czy w danym konkretnym przypadku występują racje społeczne lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000r., III SA 1388/99, Lex nr 47229).
Tym samym, wbrew art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., nie dokonały wyważenia występujących w sprawie rozbieżnych interesów i nie wykazały, iż zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna.
O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]znak: [...]zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, co stanowiło z kolei podstawę do stwierdzenia ich nieważności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. obowiązane jest wypłacić solidarnie na rzecz skarżących B. i W. P. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem poniesionych przez nich kosztów postępowania.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]znak: [...] w sposób rażący naruszają prawo i podlegają stwierdzeniu nieważności w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.