Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. P.-R. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...], zawieszające postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Z akt sprawy wynika, że A. P.-R. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr 188/3 i 188/4, w ramach budowy zespołu dwóch domów, zlokalizowanych w B przy ul. A., na działkach o nr ewid. 188/1, 188/2, 188/3, 188/4, w obrębie [...].
Prezydent Miasta Ł. zawieszając przedmiotowe postępowanie wskazał, że przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy B na odcinku od drogi krajowej nr [...] w miejscowości B. do węzła D, w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica B w ciągu drogi ekspresowej [...] wraz z obwodnicą E", odcinek II węzeł F - droga krajowa [...] w miejscowości B.. Zakresem tej inwestycji objęte są m.in. nieruchomości lub ich części położone w B, w obrębie [...], na obszarze których znajdują się działki nr ewid. 188/3 i 188/4, objęte wnioskiem skarżącej o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W zażaleniu A. P.-R. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania organu I instancji, jak również naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Wojewoda [...] utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji zauważył, że w niniejszym postępowaniu A. P.-R. jest inwestorem, przy jednoczesnym uczestnictwie jako strona w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy B. W ocenie organu odwoławczego, pozytywne rozstrzygnięcie obydwu spraw w jednym czasie wywołałoby daleko idące negatywne skutki społeczno - gospodarcze, dlatego zawieszenie postępowania jest konieczne do czasu rozstrzygnięcia sprawy budowy drogi [...]. Zdaniem organu rozstrzygnięcie Wojewody [...] w sprawie budowy drogi [...] jest zagadnieniem wstępnym, gdyż będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w przedmiotowej sprawie.
Ponadto, w ocenie Wojewody, zaskarżone postanowienie nie narusza art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera uzasadnienie faktyczne poprzez wskazanie faktu zaistnienia wykluczających się nawzajem postępowań administracyjnych prowadzonych w jednym czasie przez różne organy administracji publicznej, jak również uzasadnienie prawne poprzez przytoczenie przepisów prawa i wyjaśnienie podstawy prawnej.
Skargę na to postanowienie złożyła A. P.-R., żądając jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła organowi błędne uzasadnienie prawne wynikające z wadliwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, błędną wykładnię art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej specustawą, prowadzące do naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) oraz art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonym w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/1) przez ich niezastosowanie, skutkiem czego w sposób nieproporcjonalny i niekonieczny naruszone zostało prawo własności przysługujące skarżącej.
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że budowa drogi ekspresowej jest inwestycją celu publicznego posiadającą znaczenie nadrzędne w stosunku do realizacji inwestycji niepublicznej, a w związku z tym, że od rozstrzygnięcia tej sprawy zależeć będzie postępowanie w przedmiocie jej wniosków. Zdaniem strony żaden przepis ustawy zasadniczej oraz ustaw zwykłych nie stawia wyżej interesu publicznego nad jednostkowym, natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazuje jednoznacznie, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie mogą naruszać jego istoty. Zasada ta - po myśli art. 8 ust. 2 Konstytucji - winna być stosowana bezpośrednio. W ocenie strony, organ nie wykazał zaistnienia łącznie przesłanek zawieszenia, o których mowa wart. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli sądu poddane zostało postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Istota kontroli sądowej sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stanie faktycznym tej sprawy. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem w sprawie istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego.
Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny sprawy.
W niniejszej sprawie organ jako prejudykat przyjął rozstrzygnięcie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej działkę skarżącej. Jest to błędne stanowisko. Pomiędzy postępowaniem w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę a zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej nie zachodzi tego typu zależność, która uniemożliwiałaby rozstrzygnięcie sprawy skarżącej w przedmiocie pozwolenia na budowę przed rozstrzygnięciem sprawy inwestycji drogowej. Oba te postępowania są niezależne od siebie. To, że budowa dróg publicznych leży w interesie społecznym i prymat tego interesu nad interesem indywidualnym strony jest usankcjonowany prawnie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, to nie należy mylić nadrzędności interesów z kwestią prejudycjalną, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zaskarżonym postanowieniem organ ograniczył prawa strony do zabudowy z przekroczeniem granic ingerencji koniecznej w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), co czyniło koniecznym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy je uznać za bezzasadne. To, że organ nie doręczył stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie miało wpływu na wynik kontrolowanego postanowienia.
Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. oraz art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonym w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., gdyż wskazane przepisy odnoszą się do ochrony przed wywłaszczeniem i zapewnieniem prawa do nauki, a więc nie miały zastosowania w tej sprawie. Podobnie jak przepis art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy. Podkreślić należy, iż sąd rozpoznając niniejszą sprawę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może jednak wychodzić poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przywoływanej jako p.p.s.a.), dlatego nie mógł w tym postępowaniu odnieść się do kwestii wykraczających poza przedmiot zawieszenia postepowania.
Ocena prawna wyrażona przez sąd w niniejszej sprawie jest wiążąca dla organu, z mocy art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postanowił w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).
MR