Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 391/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 20 marca 2026 r. znak: SKO.4161.7,8.26 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), powoływanej dalej jako: "k.p.a." po rozpatrzeniu wniosku I. K. i A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z 20 czerwca 2025 r., znak: ROŚ.6220.2.5.2025 wydanej na podstawie art. 71 ust. 1, pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 247), § 3 ust. 1 pkt 73 w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), powoływanego dalej jako: "r.p.o.ś." oraz art. 104 k.p.a. stwierdzającej brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi gminnej [...] N., powoływanej dalej jako: "decyzja środowiskowa", odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Z akt sprawy wynika, że 2 lutego 2026 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z uwagi na fakt, że w decyzji (na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia) została wskazana wartość powierzchni biologicznie czynnej na 8.000 m2, a zaprojektowano 4.850 m2. Organy opiniujące przedsięwzięcie zostały tym samym wprowadzone w błąd.

Przywołaną na wstępie decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wskazując, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną decyzji środowiskowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś" (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji). Postępowanie w sprawie zostało wszczęte 13 marca 2025 r. Przywołując treść art. 59 ust. 1, art. 62a ust. 1, ust. 2 u.u.i.ś. organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie polega na rozbudowie drogi gminnej [...] N. i zalicza się do wskazanego § 3 ust. 1 pkt 62 r.p.o.ś. Zgodnie z ww. przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W ocenie Kolegium Karta Informacyjna Przedsięwzięcia, powoływana dalej jako: "KIP" spełnia wymogi określone w art. 62a ust. 1, ust. 2 u.u.i.ś. Przedmiotem inwestycji jest rozbudowa drogi gminnej [...] N., stanowiącej dojazd do przyległych do drogi zabudowań mieszkaniowych (domów jednorodzinnych, letniskowych i zabudowy zagrodowej) i pól uprawnych. Droga posiada jezdnię o nawierzchni gruntowej o szerokości 3,5 - 4,0 m. Zjazdy do posesji są nieutwardzone o nawierzchni gruntowej. Wody opadowe z nawierzchni utwardzonych odprowadzane są powierzchniowo na tereny zielone w pasie drogowym i oczyszczone przez warstwę humusu. Parametry drogi będą następujące: a) kategoria drogi: gminna publiczna, b) klasa techniczna: D - dojazdowa, c) szerokość jezdni drogi: 3,5 m (od km 0+000 do km 0+750) oraz 4,0 m (od km 0+750 do km 2+015) - nawierzchnia bitumiczna, d) szerokość pobocza utwardzonego kruszywem łamanym: 0,50 m, e) spadek poprzeczny jezdni: jednostronne 2% i dwustronne 2%, pobocza z kruszywa łamanego zaprojektowano z 6 - 8% spadkiem poprzecznym, w kierunku terenów zielonych, z możliwością lokalnego dostosowania nachylenia do istniejącego zagospodarowania terenu.

Bilans terenu po realizacji przedsięwzięcia będzie następujący: nawierzchnia jezdni bitumicznej - ok. 8 000 m2, nawierzchnia zjazdów/utwardzeń, poboczy - ok. 3 000 m2, powierzchnia biologicznie czynna - ok. 8 000 m2. Wody opadowe zostaną odprowadzone zgodnie z istniejącym pochyleniem terenu, powierzchniowo na tereny zielone w pasie drogowym i oczyszczone przez warstwę humusu. W ramach inwestycji zakłada się wymianę/przebudowę/remont istniejących elementów przelotowych przepustów w ciągu rowów melioracyjnych/cieków wodnych biegnących poprzecznie w stosunku do korpusu drogowego. Odcinek drogi gminnej nr [...] w miejscowościach N. i K. przeznaczony do rozbudowy przebiega na wschód od K., łączy drogę wojewódzką nr [...] (w północnym odcinku) z drogą K. - W. (w zachodnim odcinku). Droga rozpoczyna się we wsi K. przy skrzyżowaniu z drogą wojewódzką, następnie przebiega w kierunku południowym ulicą [...] przez uprawy leśne (dominacja sosny zwyczajnej z dużym udziałem brzozy brodawkowatej oraz robinii akacjowej).

Na tym odcinku dominują uprawy leśne i rozproszona zabudowa jednorodzinna. Następnie rozpoczyna się ulica [...] we wsi N., która zakręca w kierunku południowo-zachodnim. Droga na tym odcinku przebiega przez grunty orne, w pobliżu znajduje się zabudowa zagrodowa, jednorodzinna. Odcinek zachodni drogi prowadzi pomiędzy gruntami ornymi, a zabudową rekreacyjną na zalesionych działkach do drogi K. - W..

Stosowana technologia będzie typową wykorzystywaną w budownictwie drogowym. Realizacja inwestycji odbywać się będzie przy użyciu powszechnie stosowanego sprzętu budowlanego i materiałów posiadających wszystkie wymagane prawem certyfikaty, aprobaty i dopuszczenia do stosowania. Wszelkie prace związane z planowanym przedsięwzięciem zostaną wykonane tak, aby spowodować jak najmniejsze uciążliwości dla okolicznych mieszkańców i otaczającego środowiska naturalnego. Teren zajęty pod prace budowlane ograniczony będzie do niezbędnego minimum. Ewentualne prace rozbiórkowe będą dotyczyć nawierzchni drogi.

Na potrzeby planowanego przedsięwzięcia prognozuje się wykorzystanie normatywnych wielkości w zakresie zużycia wody, materiałów, paliw oraz energii. Materiałochłonność planowanego przedsięwzięcia nie powinna odbiegać od przedsięwzięć o podobnym profilu. Na etapie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przewiduje się wykorzystanie m. in. kruszywa łamanego, masy bitumicznej, rur PEHD, pospółki, wody, paliwa, energii elektrycznej. Woda do wykonania robót drogowych będzie dowożona samochodami/beczkowozami lub za zgodą zarządcy pobierana z sieci wodociągowej rozdzielczej.

W fazie realizacji przedsięwzięcia emisja hałasu oraz emisja do powietrza będą miały charakter niezorganizowany, przejściowy i ustąpią z chwilą zakończenia budowy. Związane będą głównie z pracą typowego sprzętu budowlanego wykorzystywanego standardowo podczas budowy dróg, a także z dowozem materiałów oraz wywozem odpadów. Prace zostaną ograniczone do pory dnia. W fazie eksploatacji nie przewiduje się zwiększenia negatywnego oddziaływania na klimat akustyczny. W wyniku realizacji przedsięwzięcia poprawiona zostanie nawierzchnia, co znacząco wpłynie na poprawę aktualnego stanu akustycznego w otoczeniu drogi. Na etapie funkcjonowania źródłem emisji do powietrza będą poruszające się po drodze pojazdy. Z uwagi na niewielkie natężenie i lokalny charakter ruchu nie przewiduje się pogorszenia jakości powietrza w obszarze drogi po jej przebudowie. Ścieki bytowe powstające na etapie realizacji będą gromadzone w przenośnych urządzeniach sanitarnych z bezodpływowymi, szczelnymi zbiornikami systematycznie opróżnianymi przez uprawnione firmy. Etap eksploatacji przedsięwzięcia nie wiąże się z powstawaniem ścieków bytowych.

W trakcie prowadzenia prac przewiduje się wytwarzanie odpadów związanych m. in. z pracami ziemnymi, użytkowaniem sprzętu budowlanego oraz funkcjonowaniem zaplecza. Będą to odpady głównie z grupy 15, 17 i 20. Wytwórcą odpadów na etapie realizacji inwestycji będzie wykonawca drogi, i na nim spoczywać będzie obowiązek dalszego zagospodarowania odpadów. Na etapie eksploatacji przedmiotowe przedsięwzięcie przy właściwym użytkowaniu nie będzie źródłem generującym powstawanie znaczących ilości odpadów. Zostało wskazane, że informacje zawarte w kip pozwalają stwierdzić, iż zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia wystąpią oddziaływania na środowisko, jednakże przy odpowiedniej organizacji robót oraz zastosowaniu odpowiedniej technologii i zabezpieczeń oddziaływania te mogą być zminimalizowane. Uwzględniając charakter, wielkość, intensywność i złożoność oddziaływań uznać należy, że realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia nie będzie związana z znaczącym oddziaływaniem na środowisko.

Nie przewiduje się kumulacji oddziaływań planowanego do realizacji przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami planowanymi, realizowanymi lub zrealizowanymi na analizowanym terenie, jak również w zasięgu jego oddziaływania. W związku z realizacją i eksploatacją przedsięwzięcia nie przewiduje się także wystąpienia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji. Wszelkie prace związane z planowanym przedsięwzięciem zostaną wykonane tak, aby spowodować jak najmniejsze uciążliwości dla okolicznych mieszkańców i otaczającego środowiska naturalnego. W przypadku realizacji i użytkowania przedmiotowego przedsięwzięcia należy wykluczyć duże ryzyko wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych. Z informacji zawartych w KIP wynika, że na terenie przedsięwzięcia nie występują obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe, obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych.

Przedsięwzięcie położone jest poza obszarami o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe, archeologiczne, obszarami jezior, obszarami górskimi, obszarami wybrzeży, obszarami uzdrowisk oraz obszarami ochrony uzdrowiskowej. Przedsięwzięcie częściowo przebiega przez teren leśny. Przedsięwzięcie znajduje się poza formami ochrony przyrody, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.). Najbliżej położoną (w promieniu 5 km od przedsięwzięcia (zgodnie z centralnym rejestrem form ochrony przyrody prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) obszarową formą ochrony przyrody jest [...] Obszar Chronionego Krajobrazu M. i M. w odległości ok. 4,2 km Przedsięwzięcie położone jest poza obszarami Natura 2000. Najbliżej położonym obszarem należącym do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 jest specjalny obszar ochrony siedlisk G. [...] w odległości ok. 14,4 km.

Przede wszystkim z uwagi na znaczną odległość od ww. obszarów oraz krótkotrwały i odwracalny charakter zmian środowiska na etapie realizacji inwestycji i brak znaczących negatywnych oddziaływań w czasie późniejszej eksploatacji, nie powinno mieć negatywnego wpływu na cele ochrony, przedmioty ochrony oraz integralność wszystkich ww. obszarów podlegających ochronie, w tym na obszary Natura 2000. Inwestycja nie znajduje się na obszarze korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym i/lub krajowym.

Analizując rodzaj, skalę i usytuowanie przedsięwzięcia, a także dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania terenu organ stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie miała istotnego wpływu na walory krajobrazowe okolicy, ponieważ dotyczy przebudowy istniejącej drogi. W związku ze stwierdzoną obecnością błyskoporka podkorowego objętego częściową ochroną gatunkową inwestor ma obowiązek przed przenoszeniem gatunków chronionych, przed rozpoczęciem prac mogących doprowadzić do zniszczenia gatunków chronionych i ich siedlisk, umyślnego płoszenia lub niepokojenia lub mogących mieć inny negatywny wpływ na gatunki chronione, uzyskać stosowne zezwolenia zgodnie z przepisami odrębnymi. Na terenie nie zidentyfikowano obszarów, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia. Przedsięwzięcie znajduje się na terenie gminy W., gdzie gęstość zaludnienia wynosi 45 os./km2 (wg.

Bank Danych Lokalnych GUS na 2023 r.). Ze względu na lokalizację i charakter inwestycji nie istnieje możliwość wystąpienia transgranicznego oddziaływania na środowisko Na podstawie informacji zawartych w KIP stwierdzono brak możliwości wystąpienia oddziaływania o znacznej wielkości lub złożoności. Przedsięwzięcie zarówno w fazie eksploatacji jak i w fazie realizacji przy zachowaniu odpowiednich rozwiązań chroniących środowisko nie powinno znacząco oddziaływać na środowisko. KIP zawiera także opis wariantów przedsięwzięcia.

Dla tak opisanej w KIP inwestycji organ wydał decyzję środowiskową, która została poprzedzona opiniami organów specjalistycznych, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 21 maja 2025 r., Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Sieradzu z 12 czerwca 2025 r. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łasku z 23 kwietnia 2025 r., (rozstrzygnięcia ww. organów wskazywały na brak potrzeby sporządzania raportu środowiskowego).

Analiza decyzji wskazuje, że spełnia ona wymogi wynikające z art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. Załącznik decyzji stanowi Charakterystyka przedsięwzięcia (art. 84 ust. 2 u.u.i.ś.). Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. zawiera bowiem informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym informacje o skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie.

Odnosząc się do wniosku skarżących, organ stwierdził, że przez decyzję wydaną bez podstawy prawnej należy rozumieć, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Natomiast rażące naruszenie prawa dotyczy sytuacji, kiedy nastąpiło naruszenie przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową wobec zmiany podejścia interpretacyjnego, albo gdy inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą.

Powyższe wskazuje na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja została wydana w oparciu o istniejącą i adekwatną do stanu faktycznego sprawy podstawę prawną, a także nie narusza ona prawa.

Jednocześnie organ stwierdził, że kwestia zmiany w toku procesu inwestycyjnego parametrów przedsięwzięcia, dla którego została wydana decyzja środowiskowa pozostaje bez wpływu na ważność takiego rozstrzygnięcia, które dotyczy ściśle określonych w nim ram inwestycji (do decyzji załącza się Charakterystykę Przedsięwzięcia). Ewentualną wadą mogą być natomiast obciążone kolejne decyzje administracyjne (np. decyzja o warunkach zabudowy, pozwolenie na budowę), które poprzedzała decyzja środowiskowa, ponieważ jest wymagana zgodność tych aktów.

Organ wskazał również, że nie została także spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ponieważ decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zastosowanie ww. przepisu wymaga bowiem stwierdzenia określonej wady decyzji administracyjnej, a następnie powiązania jej z przepisem prawa materialnego, który w przypadku stwierdzenia takiej właśnie wady przewiduje nieważność decyzji. Decyzja nie zawiera wady, która w powiązaniu z przepisem szczególnym stanowiłaby o konieczności wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (w obowiązującym stanie prawnym brak jest takich unormowań).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. K. i A. K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyli w całości decyzję Kolegium zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowa i wszechstronna ocena zgromadzonego materiału dowodowego oraz stanu faktycznego prowadzi do jednoznacznego wniosku przeciwnego, a mianowicie że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i obliguje organ do stwierdzenia jej nieważności;
2. 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, co przejawiało się w pominięciu rzeczywistego znaczenia istotnej rozbieżności pomiędzy deklarowaną w KIP, a wynikającą z dokumentacji projektowej powierzchnią biologicznie czynną, a także w zaniechaniu ustalenia wpływu tej rozbieżności na prawidłowość przeprowadzonej procedury środowiskowej oraz treść decyzji pierwotnej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia opartego na niepełnym i wadliwie ustalonym stanie faktycznym;
3. 3. art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na bezkrytycznym i nieznajdującym oparcia w zasadach logiki oraz doświadczenia życiowego uznaniu, że rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w KIP a dokumentacją projektową stanowi nieistotną z lianę w toku procesu inwestycyjnego, a nie celowe wprowadzenie w błąd organu opiniodawczego, w szczególności gdy organ (Wójt Gminy W.) o tej rozbieżności wiedział, a skala, sięgająca około 40% powierzchni biologicznie czynnej, ma charakter fundamentalny i bezpośrednio wpływa na ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym w szczególności na zasadność odstąpienia od przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko, co prowadzi do wniosku, że ocena organu ma charakter arbitralny i pozostaje w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym;
4. 4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, że wprowadzenie organów opiniujących w błąd nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Brak jest również odniesienia do argumentacji skarżących, co uniemożliwia kontrolę instancyjną toku rozumowania organu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdzili, że istota sprawy sprowadza się do oceny znaczenia rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w KIP, a rzeczywistymi parametrami inwestycji wynikającymi z dokumentacji projektowej. W KIP wskazano, że powierzchnia biologicznie czynna po realizacji inwestycji wyniesie około 8 000 m2. Na podstawie tych danych organy opiniujące, w tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, uznały, że brak jest konieczności przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem z dokumentacji projektowej, w szczególności części opisowej projektu zagospodarowania terenu, wynika jednoznacznie, że rzeczywista powierzchnia biologicznie czynna wynosi jedynie 4 850 m2. Oznacza to różnicę przekraczającą 3 000 m2, a więc sięgającą niemal 40% wartości deklarowanej. Tak znacząca rozbieżność nie może być uznana za marginalną ani przypadkową, lecz stanowi istotne zniekształcenie stanu faktycznego, które miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku organu, nie mamy do czynienia z "modyfikacją w toku procesu inwestycyjnego", lecz z sytuacją, w której decyzja administracyjna została wydana na podstawie danych niezgodnych z rzeczywistością. Oznacza to, że cały proces oceny inwestycji, w tym tzw. screening środowiskowy, został przeprowadzony w oparciu o wadliwą podstawę faktyczną.

Zdaniem skarżących organy opiniujące zostały wprowadzone w błąd co do jednego z najistotniejszych parametrów inwestycji. Gdyby dysponowały rzeczywistymi danymi, ich stanowisko mogłoby być odmienne, a tym samym mogłoby dojść do konieczności przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym wadliwość danych zawartych w KIP miała charakter nie tylko formalny, lecz przede wszystkim materialny i wpływała bezpośrednio na wynik sprawy. Wydanie decyzji na podstawie tak istotnie zniekształconego stanu faktycznego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażący charakter naruszenia przejawia się w oczywistej sprzeczności pomiędzy rzeczywistym stanem faktycznym a jego odzwierciedleniem w dokumentacji stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, jak również w niedopuszczalnych skutkach takiego działania z punktu widzenia zasad praworządności oraz ochrony środowiska, w szczególności gdy organ I instancji o tej rozbieżności wiedział i ją przemilczał Trudno bowiem uznać za nieistotny błąd sięgający niemal 40% w zakresie parametru, który stanowi jeden z kluczowych elementów oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestycja wiąże się dodatkowo z ingerencją w istniejącą zieleń, w tym wycinką drzew.

Jednocześnie skarżący stwierdzili, że organ zaniechał dokonania wszechstronnej analizy wpływu wskazanej rozbieżności na legalność decyzji pierwotnej, ograniczając się do formalistycznego rozważania przesłanek nieważności. Organ nie podjął próby ustalenia, jakie konsekwencje dla środowiska niesie tak znaczące zmniejszenie powierzchni biologicznie czy innej ani czy decyzja wy dana w oparciu o błędne dane mogłaby zostać wydana w tej samej treści przy założeniu prawidłowego stanu faktycznego. Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawiera przekonującego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, że wprowadzenie organów opiniujących w błąd nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Brak jest również odniesienia do argumentacji skarżących, co uniemożliwia kontrolę instancyjną toku rozumowania organu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi I. K. i A. K., reprezentowani przez procesjonalnego pełnomocnika, uczynili decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 20 marca 2026 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z dnia 20 czerwca 2025 r., znak: ROŚ.6220.2.5.2025, stwierdzającej brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi gminnej [...] N..

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: k.p.a.

Wskazać należy, że uregulowane w art. 156 i następne k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Postępowanie to nie stanowi typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do powtórnego rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest zatem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Przy czym stosownie do powołanej na wstępie zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z tych wad, rodzi po stronie organu nadzoru bezwzględny obowiązek stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu nieważnościowym, rolą sądu jest dokonanie kontroli zgodności z prawem dokonanej przez organ oceny co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12, z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12; z 26 lipca 2024 r., I OSK 2161/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (art. 158 § 1 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano decyzja z dnia 20 czerwca 2025 r., stwierdzająca brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi gminnej [...] N. podjęta została przez Wójta Gminy W., w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (art. 17 pkt 1 k.p.a.)

Istota sporu niniejszej sprawy dotyczy zaś tego, czy wskazana wyżej decyzja stwierdzająca brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi gminnej [...] N., obarczona jest przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka nieważnościowa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2003 r., III SA 845/02; z 13 maja 2003 r., III SA 2395/01; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako "rażące" kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak i przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części.

Sprowadza się to do nadania decyzji treści, która jest "ponad prawem", tzn. nie można jej wyinterpretować z żadnej normy prawnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rozstrzygnięcie takie można by uznać wręcz za niedorzeczne z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (por. wyrok NSA z 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2294/04; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). "Rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny.

Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 20 października 2006 r., II FSK 113/06; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2005 r., FSK 2475/04; z 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przyjmuje się co do zasady, że wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Wyjątkowo jednak, ze względu na kardynalne wadliwości proceduralne kwalifikujące się do rażących uchybień przepisów postępowania, których dopuścił się organ wydający weryfikowaną decyzję, powinny być one wzięte pod uwagę i uwzględnione w rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić bowiem wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym oczywiste i przez to "rażące" naruszenia przepisów postępowania, mające kwalifikowany wpływ na treść kontrolowanej decyzji, znajdują swoją podstawię w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lipca 2021 r., II SA/Wr 161/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Tożsamy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 października 2025 r., II SA/Łd 489/25 (www.orzeczneia.nsa.gov.pl).

Treść wniesionej w rozpoznawanej sprawie skargi prowadzi do stwierdzenia, że stawiany organom zarzut sprowadza się do stwierdzenia, że w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (KIP) inwestor określił powierzchnię biologicznie czynną drogi po wykonaniu rozbudowy na ok. 8 000 m2, natomiast w Projekcie Zagospodarowania Terenu (PZT) na ok. 4850 m2 czym zdaniem skarżących wprowadził w błąd Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego które to organy stwierdziły, że odstępują od konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko co stanowiło m.in. podstawę wydania decyzji z dnia 20 czerwca 2025 r., stwierdzającą brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko przez Wójta Gminy W..

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że projekt zagospodarowania terenu na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizacje przedsięwzięcia, nie jest wymaganym elementem wniosku i z akt sprawy nie wynika, aby był przedstawiony w toku tego postępowania. Sam ten fakt prowadzi do konkluzji, że nie można stwierdzić nieważności postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizacje przedsięwzięcia odnosząc się do dokumentu który nie jest wymagany przez ustawodawcę. Katalog załączników do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa art. 74 ust. 1 u.u.i.ś. i projektu zagospodarowania terenu tam nie ma.

Sąd ponosi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego niż projekt. Jej funkcją jest określenie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia i otwarcie drogi do kolejnych postępowań inwestycyjnych, w tym postępowania o wydanie pozwolenia na budowę albo decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wynika to z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że organ wydający decyzję środowiskową, jak również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, wydając swoje stanowiska, nie dysponowali projektem zagospodarowania terenu. Dokument ten nie stanowił części materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu środowiskowym, a w każdym razie nie został wykazany jako element tego postępowania na dzień wydania decyzji.

Podkreślenia wymaga, że legalność decyzji administracyjnej podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Tym samym dokument sporządzony lub przedłożony później, ewentualnie funkcjonujący w innym postępowaniu, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że decyzja była w chwili jej wydania dotknięta wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa.

W istocie podniesiony zarzut nie odnosi się do wadliwości decyzji środowiskowej w momencie jej wydania, lecz do rozbieżności między parametrami przedsięwzięcia przyjętymi na etapie środowiskowym a parametrami ujawnionymi lub doprecyzowanymi na późniejszym etapie realizacyjnym. Tego rodzaju rozbieżność, sama przez się, nie przesądza o nieważności decyzji środowiskowej.

Jeżeli rzeczywisty projekt inwestycji odbiega od parametrów przyjętych w decyzji środowiskowej w sposób mogący wpływać na charakter lub zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwym instrumentem prawnym pozostaje ocena potrzeby uzyskania zmiany decyzji środowiskowej albo wydania nowej decyzji. Nie uzasadnia to natomiast wzruszenia już wydanej decyzji w trybie nadzwyczajnym, jeżeli w dacie jej wydania nie występowała wada kwalifikowana.

Jednocześnie w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę organ działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrały i oceniły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.), a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Na marginesie należy zauważyć, że organowi trudno w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji naruszyć przepisy postępowania w sposób w jaki wskazano to w skardze.

Reasumując Sąd stwierdza, że wbrew argumentacji pełnomocnika skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zasadnie uznało, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zarówno przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i żadna z pozostałych przesłanek określonych w pkt 1, 3-7 powołanego przepisu, co czyni wniesioną skargę niezasadną.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

MR